После терактов реформы спецслужб, как правило, затрагивают все три компонента системы предотвращения террористических атак:

добывание информации о готовящихся терактах;

обмен этой информацией между заинтересованными службами (координация действий);

преследование террористов, включая ликвидацию каналов финансирования и доставки оружия.

Сразу после теракта в Беслане казалось, что Россия пойдет по тому же пути и будет перестраивать спецслужбы, которые не смогли предупредить трагедию. Тем более что для этого были все предпосылки. Ведь теракт случился как раз тогда, когда полным ходом шла реформа двух ведомств, отвечающих за борьбу с террором, – ФСБ и МВД. Кроме того, сразу после Беслана президент Владимир Путин приказал учесть при реформировании этих ведомств опыт трагедии в Северной Осетии, подписав указ «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом». Согласно указу, правительству РФ, силовым министерствам и ведомствам было поручено «в двухнедельный срок разработать и представить предложения по созданию новой системы взаимодействия сил и средств, участвующих в урегулировании ситуации на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и по созданию системы предотвращения и ликвидации кризисных ситуаций на территории Российской Федерации».

К весне–лету 2005 г. структурные реформы МВД и ФСБ были практически закончены. Между тем эффективность этих реформ, осуществленных в течение года после 1–3 сентября 2004 г., остается ключевым вопросом.

Что мы имели до Беслана

Согласно принятому в 1998 г. закону «О борьбе с терроризмом», субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, в России являются ФСБ, МВД, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны и Министерство обороны.

На самом деле вплоть до 2003 г. основная роль в борьбе с терроризмом принадлежала ФСБ. Только в 2003 г. МВД стало вторым полноправным участником борьбы с терроризмом после ФСБ, когда в июле руководство Региональным оперативным штабом (РОШ) по проведению контртеррористической операции на Северном Кавказе было передано от ФСБ к МВД, а в августе того же года в МВД был создан антитеррористический Центр «Т» (в составе Главного управления по борьбе с организованной преступностью – ГУБОП).

В результате задачи антитеррористических подразделений МВД и ФСБ стали пересекаться, но при этом не был создан полноценный координирующий центр между ведомствами, в рамках которого осуществлялся бы обмен информацией о готовящихся террористических атаках. В законе «О борьбе с терроризмом» лишь отмечалось, что для координации деятельности участников борьбы решениями президента и правительства РФ «могут создаваться антитеррористические комиссии на федеральном и региональном уровне».

На территории Северного Кавказа за добывание информации о планах боевиков отвечали несколько управлений ФСБ центрального и территориального подчинения, а также МВД и ГРУ. Однако обмен информацией между ними практически отсутствовал.

Таким образом, к 1 сентября 2004 г. российская система предотвращения терактов пришла без координирующего центра, без эффективной системы сбора информации, а также без налаженного обмена информацией как между российскими силовыми ведомствами, так и со спецслужбами других государств.

Год спустя: координация и обмен информацией

За прошедший год в России так и не был создан единый координирующий центр спецслужб, участвующих в борьбе с терроризмом.

В октябре 2004 г. директор ФСБ Николай Патрушев, выступая в Государственной думе, заявил, что для координации действий всех ведомств в борьбе с терроризмом должен быть создан постоянно действующий управляющий центр. Однако до сих пор такой центр не сформирован.

Кроме того, полученные разведданные не только должны быть доступны всем заинтересованным ведомствам, но и поступать на уровень, где принимаются решения, в максимально короткие сроки.

В некоторых странах были даже созданы новые спецслужбы, объединившие прежде независимые структуры (Министерство внутренней безопасности США). И во всех этих странах были сформированы специальные координирующие структуры – так называемые центры сбора и оценки информации о террористической угрозе.

В России ничего подобного создано не было. Кроме того, не было попыток решить и проблему оперативного обмена информацией со спецслужбами других стран. Принятые меры носят половинчатый характер. В ФСБ было создано Управление по борьбе с международным терроризмом, и ФСБ подписала с ФБР соглашение о сотрудничестве. Кроме того, бывший замдиректора ФСБ был назначен послом по особым поручениям – спецпредставителем президента по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью.

На Северном Кавказе в результате реформ управление обоими координационными центрами по проведению контртеррористической операции передано МВД: РОШ перешел под контроль Министерства внутренних дел еще два года назад, а Объединенная группировка войск (ОГВ) – в июле 2005 г., когда ее командующим был назначен заместитель главнокомандующего ВВ МВД Евгений Лазебин. Однако для эффективного обнаружения террористов внутренние войска не обладают ни соответствующим опытом, ни необходимыми подразделениями агентурной разведки. За год после бесланской трагедии были также созданы новые координирующие действия силовиков структуры на Северном Кавказе – так называемые группы оперативного управления (ГрОУ), которые возглавили полковники внутренних войск. Однако они предназначены для действий во время захватов заложников и отражения террористических атак, а не для предотвращения терактов.

Сбор и анализ информации о готовящихся террористических атаках

Насколько известно, на уровне центральных аппаратов спецслужб подразделения, ответственные за получение информации о готовящихся терактах, не претерпели за прошедший год больших изменений.

На Северном Кавказе сразу после Беслана была создана объединенная разведслужба при ОГВ. Эту информацию огласил член комитета ГД по безопасности Валерий Дятленко, заявив, что «внутри контртеррористической группировки отныне функционирует специальная разведывательная служба, которая объединяет усилия всех субъектов оперативно-розыскной деятельности – ФСБ, МВД и военной разведки – ГРУ».

Однако, судя по заявлению Дятленко, речь идет не о сборе разведывательной информации о намерениях террористов, в том числе и о готовящихся терактах, а о тактической развединформации, позволяющей вычислить местоположение боевиков. То есть фактически это задачи войсковой разведки. Этот тезис подтверждает и тот факт, что командиром новой разведслужбы назначен один из заместителей командующего Объединенной группировки войск (ОГВ), офицер внутренних войск МВД.

Таким образом, в этой жизненно важной сфере кардинальных изменений не произошло.

Преследование террористов и отражение диверсионно-террористических атак

После Беслана была фактически легализована практика «контрзахватов» или захватов в заложники родственников подозреваемых в терроризме.

Этот термин впервые публично озвучил генеральный прокурор Владимир Устинов, выступая 29 октября 2004 г. в Государственной думе. Он, в частности, заявил: «Должна быть упрощенная процедура судопроизводства, «контрзахват» заложников, институты агентов, защита свидетелей и лиц, внедренных в террористические структуры. Что касается контрзахвата: если люди пошли – если можно их назвать людьми – на такой акт, как террористический, то задержание родственников и показ этим же террористам, что может произойти с этими родственниками, может в какой-то степени спасти людей».

На законодательном уровне эта идея одобрена не была, однако нашла отклик и была реализована на уровне исполнителей. Первый захват произошел еще до заявления Устинова весной 2004 г., когда были задержаны более 40 родственников полевого командира Магомеда Хамбиева. В результате Хамбиев сдался федеральным властям. Второй захват родственников произошел во время захвата в Беслане: 3 сентября в Надтеречном районе Чечни были задержаны родственники жены Аслана Масхадова Кусамы, в том числе и ее престарелый отец. В декабре 2004 г. появились сообщения о новом захвате родственников Аслана Масхадова. 12 августа 2005 г. в Урус-Мартане была похищена Наташа Хумадова, сестра полевого командира Доку Умарова.

Однако эта практика не только противоречит российскому законодательству, но и бесполезна как для предотвращения терактов, так и во время кризисов. В качестве меры во время кризисов этот метод неэффективен, так как угроза в адрес родственников априори не может быть приведена в исполнение, при этом контрзахват является акцией устрашения. Захват же заложников для «выманивания» полевых командиров и ранее использовался в контрпартизанских войнах, но во всех случаях при тактическом успехе такой подход приводил к стратегическому провалу.

Спустя год после бесланской трагедии зона действий для спецгрупп ГРУ, МВД и ФСБ, проводящих ликвидации лидеров боевиков, была расширена на всю территорию Северного Кавказа. Однако эти группы фактически являются орудием нападения, а не отражения агрессии боевиков. При этом основные бои за пределами Чечни сегодня происходят в городских условиях. В результате применение этих спецгрупп за пределами Чечни никак не повлияет на отражение вылазок боевиков в регионе, зато способно увеличить напряженность из-за бесконтрольности действий этих групп. Это уже происходит в Дагестане, где в апреле 2005 г. силовые акции кадыровцев едва не привели к межнациональному конфликту. Единственным позитивным результатом реформы в этой области следует признать создание первого регионального подразделения Центра специального назначения ФСБ в Дагестане, в зону ответственности которого входит весь Южный федеральный округ. В перспективе это предпосылка формирования эффективной системы быстрого реагирования в регионе.

В настоящее время наблюдается рост количества подразделений ВВ, армии и погранслужбы ФСБ в ЮФО. При этом республиканские управления ФСБ в Южном федеральном округе оказались на периферии внимания федеральных властей. Между тем сегодня это единственные подразделения в силовых структурах, которые в состоянии вести агентурную работу – то есть заранее узнавать о планах террористов.

Законопроект «О противодействии терроризму», который в настоящее время проходит обсуждение в Государственной думе, также вряд ли способен изменить ситуацию к лучшему. Основные новшества этого проекта касаются не механизма предотвращения атак, а действий властей и спецслужб уже после того, как случится теракт.

Таким образом, в результате структурных реформ российских силовых ведомств в течение 2004–2005 гг. изменилась система борьбы с вооруженными формированиями на Северном Кавказе, но не система предотвращения и предупреждения террористических атак.

Авторы – сотрудники Исследовательского центра Agentura.Ru