Необходимость исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России объясняется тем, что коррупция меняет содержание административно—правовых отношений физических и юридических лиц с представителями государства и влечет негативные последствия как для общества, так и в целом для государственного аппарата. Помимо этого коррупция является признаком отделения частной сферы от государственной, атрибутом утраты монополии государственного регулирования всеми сторонами жизни общества.

Формально государственные служащие нанимаются для обеспечения государственных функций и интересов, в связи с чем им возбраняется участие в политической деятельности и взимание финансовых средств, получение преимуществ для себя от частных лиц и компаний. Однако на практике в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Достаточно отметить, что за последние годы цены выросли буквально в сотни раз, а денежное содержание государственных служащих только в три—четыре раза. Кадровый корпус государственных служащих в силу этого сориентирован на удовлетворение личных нужд — государственные служащие служат сами себе, а не обществу и государству3.

Как показывает практика государственного строительства, коррупция разрушает всю систему государственного управления, порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, способствует падению авторитета государственной власти, престижу государственной службы. Коррупция препятствует поступательному развитию рыночной экономики и способствует разрастанию организованной преступности, особенно в сфере экономики. По оценкам МВД России, организованная преступность контролирует 40% частных предприятий, 60% государственных предприятий, от 50 до 85% банков. Практически ни один сектор экономики не защищен от ее воздействия4. Именно из-за коррупции российская организованная преступность распространила свое влияние на те сектора экономики, которые оказались, как говорится, не по зубам ни «Коза ностре», ни «Якудзе». По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за границу было вывезено 67% нефти. В том же году было выявлено 500 организованных преступных групп, действовавших в сфере внешнеторговых операций. По данным западных экспертов, лишь упущенная выгода от продажи российского сырья к 1994 г. составила 100 млрд долл.5.

Таким образом, можно сделать вывод, что именно коррупция в системе государственной службы России стала одним из главных препятствий в деле борьбы с организованной преступностью. Коррумпированность аппарата управления — это системные недостатки организации, обусловливающие злоупотребления служебным положением персонала организации. Сама организация управления повинна в создании атмосферы, при которой возможно использование чиновником недостатков бюрократической машины в качестве средства удовлетворения исключительно личных потребностей6. В связи с этим необходимо сказать, что коррупция является социальным явлением, корни которого произрастают из дефектов организации государственной службы и специфической психологии государственных служащих, что в свою очередь диктует необходимость принятия широкого спектра мер антикоррупционного характера, и прежде всего административно-правовых и организационных.

Как вид противоправного поведения коррупция характерна для всех стран, ее история не уступает по древности известной нам человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Так, первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках7. Таким образом, правительствами всех стран во все времена предпринимались и продолжают предприниматься разнообразные меры по борьбе с коррупцией в системе государственной службы.

В России коррупционное поведение лии, состоящих на государственной службе, именовалось лихоимством. Поговорка: «На посуле, как на стуле» неразрывно связала российского чиновника и «посул» — взятку*. Почему же в нашей жизни сформировалось глубокое убеждение о неискоренимости коррупции в России? Разумеется, не стоит идеализировать государственных служащих из других стран. Исследование данного вопроса показывает, что в США, Германии, Франции, Великобритании эта проблема стоит так же остро, да и не только там. Но мы затронем лишь отечественный опыт предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы. А для этого совершим небольшой экскурс в историю.

Исследование проблем, касающихся коррупции в системе государственной службы нашей страны, связано с определенными сложностями. Кто может знать, сколько сулили чиновнику много веков назад, если и сегодня поймать коррупционера с поличным — задача весьма непростая.

Как отмечает П.В. Седов, ответ на поставленный нами выше вопрос удалось отыскать в весьма неожиданном месте — монастырских архивах9. Это обусловлено тем, что частые пожары были великим бедствием для деревянной Руси. В огне безвозвратно погибала большая часть ценнейших архивов центральных учреждений. А каменные стены монастырей сохранили для потомков многие документы, в том числе расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в мос-

моиастыря приходилось обивать пороги приказов, на какие условия идти, чтобы провести подьячих, защитить интересы обители. Данные материалы позволяют представить широкую картину подношений в приказах в конце XVI—XVII вв., т.е. на заре становления российской бюрократии.

Один из исследователей приказного строя Московского государства XVII в. Н.Ф. Демидова обратила внимание на то, что подношения в приказах носили различный характер. Во-первых, это была так называемая «почесть», которая предлагалась челобитчиком заранее для успешного ведения дела. Во-вторых, приказным давали подношения за конкретную их работу с целью ее ускорения. В-третьих, они получали «посулы» за нарушения закона. По понятиям допетровской Руси, именно последние и были собственно взятками в современном смысле этого слова.

Эти наблюдения можно уточнить с помощью юридической™ и исторической" литературы и документации по данной проблематике. Суть «почести» в системе государственной службы состояла не в материальной ценности подносимого, а в самом факте почтения. Подношение икон, святой воды, яиц к Пасхе наиболее точно выражает нематериальный характер «почести». Обложенные дорогими окладами иконы стоили немалых денег, однако в допетровской Руси устоялось убеждение, что икона не может иметь денежного выражения: при ее покупке употреблялось выражение «мена». Принимая икону, приказные получали, таким образом, от монастыря благословение.

Кроме икон большим спросом пользовались издания типографии Иверского монастыря'1. Другие монастыри сотнями раздавали приказным ложки, стаканы, ковши, щетки, гребни и т.п. Но наиболее массовыми подношениями «в почесть» были калачи и пироги. Их несли как состоятельные, так и бедные просители. Цена пирога колебалась от 6 до 12 коп., но иногда достигала и 24 коп- Такой пирог преподносили очень нужному дьяку или самому патриарху. Иконы, а также калачи и рыба, если ее было немного, принадлежали к разряду «почести», которую можно было принять, не беря обязательств в деле. Челобитчики не упускали случая поздравить приказных с новосельем, именинами и свадьбами домашних или выразить свои сожаления по случаю пожара. Такие же подношения, включая рыбу и вино, делались и в связи с новым служебным назначением. Без «почести» было трудно даже подступиться ко вновь назначенным приказным. «Почесть» носила характер своеобразного соглашения — в обмен на нее приказные люди как бы брали на себя обязательство благожелательно отнестись к челобитчику. Но даже «законная» рыба «в почесть» к празднику, как это осознавалось обеими сторонами, не могла не влиять на ход дела в приказе.

Монастыри, владевшие соляными промыслами, ежегодно привозили в Москву «в почесть» также и соль. Самые крупные подношения, до 100—300 пудов, доставались покровителям монастыря и думным людям. Обычай систематического снабжения приказных солью в XVII в. восходил к более ранним традициям, когда содержание чиновников было делом подвластного им населения. К разряду «почести» XVII в. можно отнести и весьма частое кормление дьяков и подьячих обедами. Не получив причитающуюся им «почесть», приказные люди считали себя вправе напомнить об этом челобитчикам.

«Почесть» как форма добровольного приношения существовала со времен Киевской Руси и была призвана выразить уважение тому, кто се удостаивался. Уважительное значение «почести» присутствует и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности высокое начальство. Этот обычай существует и поныне, и есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси. Но уже в XVII в. у понятия «почесть» стало появляться новое содержание: «почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси.

Другая категория подношений в приказах связана с расходами на само ведение и оформление дел. Помимо этого четко соблюдался обычай пригласить чиновника выпить чарку вина. Следует сказать, что все эти доходы чиновников учитывались властями при определении размера жалованья: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в.

Среди подношений приказным людям по расходным монастырским книгам разительно выделяются крупные траты, зачастую прямо называемые «посулами». Разница между разрешительной платой за приказную работу и незаконным «посулом» составляла один—два рубля. Как правило, размер «посула» не превышал 50—100 руб., и нередко он был следствием вымогательства приказных, а жаловаться на приказного, взявшего «посул», было небезопасно, если не было сильного заступника при дворе или в приказе.

Каково же было отношение закона к подношениям от челобитчиков? Следует отметить, что в отличие от «почести» и подношений за работу, как мы уже выше отмечали, только «посул» находился в поле зрения закона как взятка в современном смысле этого слова. Памятники законодательной литературы позволяют проследить отрицательное отношение к «посулам» еще со времен, предшествующих появлению приказов. Законодательство XIV—XVI вв. решительно осуждает «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649 г., где тема «посула» разработана уже с большей полнотой. В дальнейшем законодательство никак не регламентировало и даже не упоминало «почесть» и подношения за работу, которые, таким образом, молчаливо разрешались. Но в отличие от Соборного Уложения, общественное сознание второй половины XVII в. осуждало не только «посулы», но и другие подношения приказным.

Рассмотренный материал позволяет сделать приблизительную оценку доходов приказных от населения в XVII в. Как уже отмечалось, плата за ведение дел могла в 5—10 раз превышать годовой денежный оклад приказных, разумеется, если он вообще был. «Посул» был связан с нарушением закона и, как правило, значительно превышал все другие подношения. В целом все эти подношения в десятки раз превышали жалованье из казны. И это было существенным препятствием для властей в борьбе с волокитой и мздоимством. Большого труда стоило также заставить дьяков и подьячих отбывать положенное время на службе, поскольку челобитчики ожидали приказных на их подворьях, куда и везли самые ценные подношения.

Административный аппарат XVIII в., в корне отличавшийся от средневекового приказного строя XVII в., тем не менее сохранил практику подношений от челобитчиков. В 1714 г. Петр I издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», которым было отменено поместное обеспечение чиновников, и повысил денежное жалованье. Позднее данный Указ был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако уже в 1727 г. нехватка средств заставила правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривавшей работу канцелярских служащих в городах без жалованья с позволением «брать акциденцию от дел». Под иностранным словом «акциденция» узаконивался все тот же средневековый обычай кормиться приказным за счет населения. Лишь в начале 60-х годов XVIII в. это правило было отменено13. Монастырские расходные книги первой четверти XVIII в. позволяют сделать вывод, что во время правления Петра I, несмотря ни на какие меры, сохранялись почти без изменения подношения в канцеляриях деньгами и натурой «в почесть», кормление приказных обедом, плата за оформление дел и дача «посулов».

Формирование системы управления по образцу западных абсолютистских монархий предполагало отход от ее содержания непосредственно за счет челобитчиков. В России XVII в., напротив, эти средневековые черты усиливались. Государственная власть переложила большую часть расходов по содержанию приказного аппарата на плечи населения. Эта особенность составляла одну из отличительных черт формирования аппарата управления российского самодержавия. Рост аппарата управления вызывался государственными потребностями, но само государство было не в состоянии его содержать. Результатом этого противоречивого процесса было появление в России чиновничества, которое, в отличие от бюрократии Нового времени, в значительной мере содержалось самим обществом. Как отмечает П.В. Седов, «почесть», «посулы» и прочие виды кормления «от дел», стоящие у колыбели российского чиновничества, надолго определили лицо государственного аппарата, а глубоко укоренившиеся «посулы» остались в наследство последующему времении.

В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества», считая, что подарки или какие-либо подношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления.

Стремясь усилить и упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве», в которой взяточничество квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на мздоимство и лихоимство. Согласно Уложению в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятия с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке15. Уголовные наказания за должностные преступления широко применялись в XIX в.: только в 1841—1859 гг. почти 100 тыс. чиновников государственного аппарата были привлечены к суду за различного рода преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества.

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложения тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. В результате происходило сращивание промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа.

В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях» в целях укрепления авторитета государственной службы и «охранения ее достоинства». В соответствии с этим Указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Кроме того, чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различного рода кредитных товариществах. Они не имели права также исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений.

Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал, чтобы они оставили государственную службу и сложили с себя присвоенное им звание. Эти должностные лица должны были подать заявления об отставке в трехмесячный срок, в противном случае их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.

Последняя четверть XIX — начало XX в. характеризуются интенсивным ростом капитализации России и новым всплеском развития коррупции чиновничества. Особенно это проявилось в годы деятельности на посту министра финансов С.Ю. Витте, который добился внесения изменений в Устав о службе гражданской с тем, чтобы в министерство финансов вместо старой бюрократии (традиционно формировавшейся из потомственного дворянства) пришли новые, напористые, образованные и деловые люди. Позитивность этого факта оспаривать трудно. Но одновременно в гражданскую государственную службу проникла, если так можно выразиться, «повязанность личной корысти с интересами своих богатых патронов»16 из числа буржуазных слоев, из представителей развивающегося предпринимательства. Так было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации», которые имели акции, получали «мзду» за исполнение других функций при принятии важных решений.

Смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г., что можно утверждать на основе документальных источников, не отменила коррупцию в системе государственной службы как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, способствовавшее укреплению мздоимства и лихоимства в новой административной среде...

1 См.: Волженкин Б.В. Коррупция //Современные стандарты в уголовном праве и процессе. — СПб., 1998. — С. 8; Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. — М: ЮрИнфор, 2000. — С. 9; Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции //Коррупция в России: Состояние и проблемы: Материалы научно-практической конференции (26—27 марта 1996 г.). — Вып. 2. — М., 1996. - С. 119.; Цаплин А.В., Бакушев В.В. Коррупция тенденции в мире и России. — М.: Информэлектро, 2000. — С. 11; и др.

2 Егорова Н.Р. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых экономических условиях// Дисс... канд. юрид. наук. — Саратов, 1996. — С. ПО.

3 Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России// Третий парламентский международный «круглый стол». — Иркутск, 8—9 июля 1999 г. Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией, www. Jus. Ru.

*Илюхин В.И. Проблемы правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией //Безопасность. — 1998. - № 1-2. - С. 113.

5 Козлов Ю.Г. Коррупция: криминологические и социально-политические аспекты //Право. — 1998. — № I. — С. 12-14.

6 Социально-психологический портрет государственного служащего и законность //Прикладная юридическая психология. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - С. 81-87.

7 Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления //Российский следователь. — 2001. — № 3. - С. 31.

* Седое П.В. «На посуле, как на стуле». Из истории российского чиновничества XVII в. //Звезда. — 1998 г. — № 4. - С. 206.

9 Седое П.В. Указ. соч. — С. 206.

10 Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. — Нижнекамск: Гузель, 1995. — С. 7—44. " Енин Г.П. Воеводское праздничное кормление в начале 60-х годов XVIII в. //Вспомогательные исторические дисциплины. - Т. XXV. - СПб., 1994. - С. 103.

12 Седов П.В. Указ. соч. - С. 207.

13 Анисимов Е.В, Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. — СПб., 1997. — С. 229—231; Он же. Россия без Петра. — СПб., 1914. — С. 101-102. "Седое П.В. Указ соч. — С. 213.

15 Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. - Ч. I . - М.: РАГС, 2000. - С. 125.

16 Буланже М. Коррупция — дочь протекции //Служба кадров. - 1999. — № 10. — С. 27.

Закон и право 9•2002

Автор - КУРАКИН А. В., кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД, статья опубликована в журнале "Закон и право", № 9, 2002 г.

Материал подготовлен в рамках исследовательского проекта "Произвол правоохранительных органов", осуществляемого Московской Хельсинкской группой и Центром "Демос".