Непременным условием функционирования любой структуры является организация работы. Для основного звена единой федеральной централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации (районных и городских прокуратур) она имеет решающее значение.

Штатная численность таких прокуратур, как правило, невелика, а проблем, стоящих перед ними в сфере обеспечения правопорядка, с каждым годом становится все больше. В каждой прокуратуре работа не может быть одинаково организована, поскольку зависит от множества факторов, это: территориально-экономическая характеристика района (города); уровень и структура преступности; количество нарушений закона и связанный с ними объем работы; численность кадров прокуроров и следователей, их опыт, профессиональная подготовка.

Однако в любой прокуратуре организация работы начинается с двух взаимосвязанных элементов: правильной расстановки кадров и обеспечения слаженности их деятельности. Нужна оптимальная схема, которая, с одной стороны, позволит четко разграничить должностные обязанности между работниками, а с другой – наладить взаимодействие в процессе осуществления надзора и следствия.

В основе организации работы лежат общие принципы прокурорской системы: единство и централизация, независимость надзора от каких-либо органов и влияний, законность и гласность деятельности.

Вместе с тем немалое значение имеют и такие элементы, как: рациональное размещение и оборудование рабочих мест (удобное их расположение, оснащение средствами связи, техническими приспособлениями, предметами труда); обеспечение необходимыми для бесперебойной работы материалами и средствами (бумагой, бланками, справочной и методической литературой, научно-техническими средствами), – все это относится к научной организации труда (НОТ).

Внедрение НОТ в повседневную работу прокуроров и следователей позволяет избежать неорганизованности, свести к минимуму непроизводительные затраты сил и времени.

Научная организация труда имеет и социально-психологический аспект. Товарищеские и благожелательные отношения, готовность оказать коллеге деловую помощь, своевременно дать полезный совет оказывают позитивное влияние на работоспособность всего коллектива прокуратуры, способствуют мобилизации так называемого «человеческого фактора».

Обязанности распределяются так, чтобы не выпускать из поля зрения все участки работы, обусловленные задачами и полномочиями, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказами и указаниями Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.

При распределении обязанностей используются различные принципы.

Первый из них – предметный. В соответствии с этим принципом весь объем работы распределяется между прокурором, его заместителем либо, если таковые имеются, заместителями и помощниками по направлениям (отраслям) прокурорского надзора.

Второй принцип – зональный, или территориальный. Он предполагает условное разграничение территории города (района) на определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками. В некоторых субъектах Федерации в качестве зоны прокурорского надзора принято понимать территорию органа местного самоуправления (населенные пункты, административные территории и др.). Этот принцип чаще используется в прокуратурах с численностью оперативных работников более десяти человек и, как правило, для осуществления надзора за законностью правовых актов, исполнением законов в деятельности органов внутренних дел.

Практика показывает, что наиболее перспективным распределением служебных обязанностей является предметно-зональный принцип, который сочетает в себе возможности двух первых принципов.

Для обеспечения надзора за исполнением законов на конкретных предприятиях и в организациях применяется объектный принцип распределения обязанностей. Он используется для распределения надзорных обязанностей на одном объекте или группе объектов производственной или иной деятельности (например, на горно-обогатительном комбинате, агрофирме, машиностроительном заводе).

Применительно к организации предварительного расследования перечисленные принципы проявляются в специализации следователей по предметам (видам расследуемых преступлений) или участкам (зонам).

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации выбор того или иного принципа организации работы районной (городской) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам.

Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Приказ должен быть полным и охватывать все отрасли надзора, участки и направления деятельности прокуратуры. Формулировки приказа излагаются юридически грамотно, точно и конкретно с тем, чтобы каждый работник ясно представлял предмет своих функциональных обязанностей. Отдельным пунктом в приказе предусматривается взаимозаменяемость работников на периоды их временного отсутствия (отпуск, болезнь, другие уважительные причины).

В случае необходимости обязанности между оперативными работниками прокуратуры могут уточняться, а при наличии существенных изменений издается новый приказ. Некоторые прокуроры приказ о распределении обязанностей обновляют ежегодно, с учетом происшедших изменений в кадровом составе или других обстоятельств.

Рекомендуется следующий примерный порядок распределения служебных обязанностей.

Обязанности прокурора района (города) состоят, прежде всего, в общей организации работы прокуратуры. Довольно часто встречается формулировка «общее руководство». Речь идет о следующих функциях: планирование; контроль и проверка исполнения; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и все функции, возложенные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», процессуальным законодательством.

В прокуратурах крупных районов (городов), где по штату имеется несколько заместителей, обязанности по общей организации работы распределяются между прокурором и его заместителями. В этом случае прокурору «отходит» действительно общее руководство, организация и контроль за работой заместителей, координация деятельности правоохранительных органов, участие в заседаниях органов местного самоуправления и функции, определенные для него процессуальным законом и приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25 апреля 2000 г. № 56 прокурор района (города) может быть уполномочен непосредственно осуществлять указанный надзор.

Обязанности между заместителями распределяются, как правило, по предметному принципу. При распределении учитываются деловые качества каждого заместителя, специализация по направлениям прокурорского надзора и объем работы на соответствующих участках. Заместители должны знать «свой маневр», пределы компетенции и ответственности, иметь равномерную нагрузку.

Типичным является вариант, когда на первого заместителя возлагается организация надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, участие в рассмотрении судами гражданских дел; второй заместитель организует работу по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (имеются в виду органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные учреждения), а третьему заместителю остаются вопросы организации следствия в прокуратуре, участия в рассмотрении судами уголовных дел и надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы.

Но чаще приходится распределять обязанности между прокурором и одним заместителем. При таком положении прокурор сосредотачивает в своих руках основные участки, с тем чтобы иметь возможность контролировать деятельность своих помощников и следователей. У него сосредотачиваются следующие вопросы и направления:

общее руководство деятельностью прокуратуры;

планирование работы прокуратуры;

организация прокурорского надзора за исполнением законов, направленных на пресечение и предупреждение преступных проявлений;

законность разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, поступивших в прокуратуру;

координация деятельности правоохранительных органов региона по борьбе с преступностью;

организация взаимодействия с городским (районным) судом, контролирующими органами, органами местного самоуправления;

проведение в прокуратуре оперативных совещаний и координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

контроль исполнения руководящих документов вышестоящих прокуратур и собственных решений;

подготовка и воспитание кадров;

информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности;

обеспечение гласности в работе и связей с общественностью;

статистическая отчетность;

работа канцелярии;

вопросы гражданской обороны и безопасности прокуратуры и ее работников.

Остальные вопросы находятся в ведении заместителя.

Оправдан вариант, когда заместитель берет на себя организацию надзора за исполнением милицией соответствующего блока законов и вопросы участия в рассмотрении судом уголовных дел. Эти направления взаимосвязаны.

В некоторых прокуратурах на заместителя возлагаются обязанности по организации надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия в целом, включая следствие в прокуратуре и налоговой полиции. На остальных участках надзора работу организует прокурор. Он же руководит работой канцелярии.

Существуют, безусловно, и иные варианты распределения обязанностей между прокурором и заместителем или заместителями, важен охват всех участков деятельности прокуратуры и обеспечение слаженной работы.

Применительно к помощникам прокурора обязанности распределяются по следующим направлениям надзора:

исполнение законов органами местного самоуправления, органами контроля и управления, их должностными лицами, хозяйствующими субъектами, а также законность издаваемых ими правовых актов;

исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

участие в рассмотрении судами уголовных дел;

участие в рассмотрении судами гражданских дел.

Если позволяют штатные возможности, на отдельного помощника возлагаются обязанности по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, а обязанности на других участках выполняют два или три помощника. При такой ситуации более уместен зональный принцип распределения работы.

Дополнительной обязанностью кого-либо из помощников является ведение контрольных экземпляров нормативных актов и систематической картотеки, а при наличии их электронной базы – регулярное ее обновление. Все помощники осуществляют взаимодействие со средствами массовой информации, ведут в своей части предусмотренный Инструкциями по статистической отчетности[1] учет проведенной работы.

В том случае, когда в прокуратуре всего два – три помощника, обязанности по предмету необходимо совмещать. Например, надзор за исполнением законов и законностью правовых актов сочетается с участием в рассмотрении гражданских дел и надзором за исполнением законов о несовершеннолетних. Другой вариант: один помощник участвует в рассмотрении судом как гражданских, так и уголовных дел. Оба варианта приемлемы, поскольку первый позволяет объединить близкие предметы, а второй – подлежащие правовой оценке судебные постановления.

Нужно учитывать возможность взаимозаменяемости на случай отсутствия кого-либо из помощников. Каждый помощник, наряду с непосредственными функциями на закрепленном участке надзора, обязан участвовать в поддержании государственного обвинения и может быть привлечен к несению дежурств.

Организация работы следователей зависит, прежде всего, от их количества и профессиональной подготовки. В районах (городах), где имеется один или два следователя, ни зональный, ни предметный принципы не уместны. В их производстве поочередно оказываются все дела, отнесенные к подследственности прокуратуры.

Там, где имеются штатные возможности, необходима специализация. Расследование по наиболее сложным делам ведут, как правило, старшие следователи, сосредотачивая дела об умышленных убийствах, о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и о преступлениях в сфере экономики.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» от 26 июня 1997 г. № 34 предписано «в необходимых случаях по согласованию с руководителями правоохранительных органов создавать межведомственные следственные группы (бригады), включая в их состав работников для проведения оперативно-розыскной деятельности».

Наряду с созданием межведомственных следственных групп, на практике применяется бригадный метод расследования. Суть его заключается в том, что по сложным или актуальным делам расследование ведут несколько следователей районной (городской) прокуратуры. Бригада должна возглавляться наиболее опытным следователем, а в случае необходимости – прокурором или его заместителем.

 

Так, в п.2.2 приказа № 34 прокурорам, в том числе районов и городов, предписано не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности и способствующих ей причин. Приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г. № 30 предписывается систематически анализировать состояние законности, соблюдение прав и свобод граждан.

Анализ данных, характеризующих состояние законности, не только дает знание реальной обстановки, но и позволяет правильно определять направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры.

Содержательную сторону аналитической работы составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) информации – обработка информации – выводы и предложения (результат). Они одинаково важны, ошибка или недооценка одного обязательно скажется на других.

Но если со сбором информации особых проблем не бывает     (ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет истребовать многообразные сведения из самых различных источников, а главное – делать это регулярно), то на этапах обработки допускается немало просчетов.

Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности органов правоохраны, в том числе самой прокуратуры района (города).

Для правильной постановки аналитической работы необходимы, как минимум, три условия: во-первых, информация о нарушениях законов и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; во-вторых, средства и приемы сбора, накопления и обработки информации; наконец, наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности.

Под информацией понимается содержание отражения объективной действительности, выраженное в форме сообщения, осведомления о положении дел, сведения о чем-либо или о ком-либо, передаваемые непосредственно или с помощью технических средств. Для прокуратуры – это совокупность качественных и количественных характеристик преступности и правонарушений непреступного характера в их единстве и развитии[2].

Информацию нужно эффективно использовать для анализа, поэтому она должна быть в достаточном количестве: малый или, наоборот, избыточный объем будет негативно влиять на выработку прокурором решений.

Полной является та информация, которая с высокой долей достоверности отражает положение дел. Кроме того, информация должна быть объективной, точной и целенаправленной.

Обязательным условием является своевременность и оперативность поступления информации в прокуратуру. Поступающую информацию необходимо группировать по определенной системе. Как правило, это производится путем введения в делопроизводство определенной номенклатуры дел, в которых систематизируется и накапливается информация.

Условно информация делится на три вида: статистическую, оперативную и справочную. Статистическая информация представляется в заранее установленные сроки и по определенной форме; оперативная – поступает непрерывно в самых различных формах; справочная – накапливается в прокуратуре постепенно и используется по мере необходимости.

Рассмотрим, как перечисленные общие положения учитываются при анализе состояния исполнения законов.

Распространенной ошибкой некоторых прокуроров является стремление охватить надзором все сферы правовых отношений. Однако стоит строго разделять правомерность и пределы прокурорского вмешательства. Пределы вмешательства всегда ограничиваются правомерностью, а правомерность вмешательства в свою очередь определяется строгими рамками имеющихся к тому оснований.

В связи с этим анализ состояния исполнения законов следует производить преимущественно в базисных (основных) сферах. Их четыре: экономика, социальная сфера, природные ресурсы, правоохранительная деятельность. Эти сферы облегчат прокурору как планирование деятельности, направленной на выявление нарушений законов, так и каналы получения более полных сведений о правонарушениях.

Источники информации о нарушениях закона условно делятся на общие и специальные.

К первой группе относятся обращения, заявления и жалобы граждан, а также организаций и учреждений; сообщения средств массовой информации; материалы гражданских, арбитражных, уголовных дел, производств об административных правонарушениях.

В общем порядке сведения о нарушениях закона прокурор может получить, участвуя в совещаниях и заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления, коллегиальных органов других учреждений, а также при даче правовой оценки издаваемых ими правовых актов.

Вторую группу источников составляют данные органов межведомственного контроля. На районном (городском) уровне их более двух десятков[3].

В сфере контроля за исполнением законов в экономике это:

1) городские агентства Минимущества России;

2) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству;

3) отделения государственного надзора за связью;

4) отделения энергонадзора.

В сфере финансов:

1) государственная налоговая инспекция;

2) аппараты контролеров-ревизоров в городах;

3) органы Федерального казначейства.

В социальной сфере:

1) управления статистики;

2) управления архитектуры и градостроительства;

3) центры занятости;

4) отделы социальной защиты населения;

5) посты миграционного контроля;

6) государственные жилищные комиссии;

7) районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних.

В сфере окружающей среды и использования природных ресурсов:

1) государственные инспекции по охране окружающей среды;

2) центры Государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

3) управления (отделы) ветеринарии;

4) гидрометеорологические станции и посты;

5) лесхозы и лесничества;

6) отделы (управления) охотничьего хозяйства;

7) государственные инспекции рыбоохраны.

Информацию можно получить также в правоохранительных органах, это:

1) отделы (управления) внутренних дел;

2) отделы противопожарной службы;

3) Государственная инспекция по безопасности дорожного движения;

4) отделы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

5) таможни и таможенные посты;

6) районные (городские) службы судебных приставов;

7) суды общей юрисдикции[4].

Для обеспечения информированности о состоянии исполнения законов на каждый отчетный период (полугодие, год) прокурор должен либо наладить поступление необходимых данных из всех или части перечисленных органов, либо каждый раз запрашивать сведения о выявленных ими нарушениях.

От контролирующих органов прокурор имеет право требовать проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также обязан проверять законность и полноту мер, принятых органами контроля по устранению выявленных нарушений.

Анализ преступности представляет собой оценку того, как преступность проявляется в социальной сфере, каковы ее характеристики, насколько она устойчива к внешним воздействиям и т.п.[5] Отсюда задачи анализа – выявление и оценка: распространенности и общественной опасности преступности в районе (городе) за определенный период; социальных характеристик, которые указывают на особенности ее порождения и функционирования (мотивация, социально-групповая принадлежность); а также свойств преступности как относительно самостоятельного явления (устойчивость, организованность).

Поскольку анализ включает одновременно познание и оценку, речь идет, во-первых, о получении фактических сведений о преступности, а во-вторых, об их толковании. Последнее достигается путем разного рода сравнений (например, данных прошедшего года с соответствующими данными предшествующих лет), вычисления долей, коэффициентов, процентных отношений и т.д.

С учетом того, что преступность анализируется как продукт социальной среды, сведения о ней сравниваются не только между собой, но и сопоставляются с данными экономической, социальной, демографической статистики. Анализ производится с соблюдением нескольких правил.

Правило первое. Анализу подлежит фактическая, а не зарегистрированная преступность. Фактическая преступность многократно превышает преступность, о которой осведомлены органы правоохраны, а известная им преступность – ее долю, официально этими органами регистрируемую. В свою очередь, учтенная преступность намного превышает ее раскрываемую долю, а количество раскрытых деяний – число преступлений, за которые виновные привлекаются к уголовной ответственности.

Надо иметь в виду, что практически всегда часть преступности латентна, а статистика включает в себя лишь те данные о преступлениях и преступниках, которые выявлены и «переработаны» компетентными органами. В ней преступления разного вида могут отражаться с разной степенью полноты: умышленные убийства, к примеру, более полно, чем случаи причинения легкого вреда здоровью.

Для того чтобы составить относительно полное представление о масштабе преступности в районе (городе), при анализе надо учитывать так называемые незаявленные преступления. Это преступления, о которых граждане в силу разных причин (боязнь мести, неверие в возможности правоохранительных органов, незначительность причиненного вреда и т.п.) не сообщили органам внутренних дел, налоговой полиции, прокуратуре. Криминологи считают, что незаявленные преступления достигают 60% от заявленных. Это первая группа преступлений.

Ко второй группе преступлений, которые необходимо брать в расчет при определении фактической преступности, относятся неучтенные (которые были выявлены прокуратурой из числа непосредственно укрытых), а к третьей – неустановленные преступления (по заявлениям о них были приняты необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела).

Следовательно, для оценки распространенности преступности в районе надлежит добавлять к числу зарегистрированных преступлений их укрытую и незаявленную части[6].

По второму правилу, преступность анализируется в динамике. Выделяется ретроспективный анализ, т.е. анализ прежних состояний и тенденций преступности, и перспективный – выявление ее возможных тенденций и характеристик (прогноз).

Обычно в прокуратуре района (города) проводится текущий анализ, когда данные о преступности за год сравниваются с соответствующими данными предыдущего года или нескольких предшествующих лет. Более короткий период анализа (квартал, полугодие) брать не рекомендуется, потому что он не дает надежных сведений о динамике; его можно использовать как средство предварительной оценки действенности тех или иных мер борьбы с преступностью либо оценки влияния на преступность социальных изменений в районе.

Применяется также метод систематического анализа, при котором преступность анализируется последовательно из года в год. При этом выделяются длительные периоды (три, пять и более лет). В случае необходимости осуществляется анализ сезонных колебаний преступности.

Требование третьего правила означает, что преступность анализируется с учетом изменений уголовного законодательства. Следовательно, при анализе за длительный период из совокупности анализируемых преступлений следует исключать преступления, ответственность за которые отменена.

Сказанное выше требует при изучении преступности учитывать такие сопоставимые данные, как стабильность диспозиций анализируемых преступлений (чтобы в анализируемый массив не попали декриминализированные нормы), отсутствие жесткой зависимости в распространенности этих преступлений от каких-либо специфических условий места и времени и необходимость учета характера отношения населения к выявленным конкретным преступлениям.

В целом сопоставимый массив преступлений может состоять из таких блоков:

1) насильственная преступность: умышленные убийства, изнасилования, случаи причинения тяжкого вреда здоровью, хулиганство;

2) общеуголовная корыстная преступность: кражи, грабежи, разбои, мошенничество;

3) преступления в сфере экономики и преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;

4) преступность несовершеннолетних.

Необходимо подчеркнуть, что анализируются не только данные об уровне преступности, но и целый комплекс других характеристик, например: судимость, материальный вред, количество погибших, активность населения в охране правопорядка и т.д.

Практически вся информация, характеризующая состояние преступности и практику борьбы с нею, имеется в районе (городе). Иное дело, что в силу рассредоточенности и часто неформализованного ее характера сбор ее представляет определенную сложность.

Первый и основной источник – органы внутренних дел, где содержатся данные:

а) о зарегистрированных преступлениях; об общем количестве, в том числе особо тяжких, тяжких, наиболее распространенных видах; об умышленных, о неосторожных, групповых преступлениях; о территориальной распространенности (микрорайоны, поселки, предприятия);

б) о выявленных лицах, совершивших преступления (общее число, пол, возраст, род занятий, судимость и т.п.);

в) об административных правонарушениях.

В наиболее концентрированном и частично обработанном виде статистические данные, необходимые для анализа, содержатся в ежемесячных (или ежеквартальных) аналитических справках, представляемых в прокуратуру отделом внутренних дел. Прокуратуры, имеющие ЭВМ, получают возможность снимать информацию подекадно или даже ежедневно. Для прокурора эти сведения важны, но тем не менее он не должен дублировать статистический анализ, проведенный райгоротделом. Зная объем и содержание этого анализа, прокурор использует его результаты вместе с другой информацией.

Во многих прокуратурах существуют дополнительные формы сбора и накапливания информации (карточки, журналы, ЭВМ). Концентрируемые в них сведения расширяют возможности анализа преступности в районе (городе).

При проведении анализа необходимо учитывать особенности района (города). В крупном районе, где совершается значительное количество преступлений, общий анализ проводится в основном на уровне изучения статистических данных, имеющихся в отделе внутренних дел, налоговой полиции, прокуратуре и суде. Здесь более тщательному изучению могут быть подвергнуты структура преступности, ее уровень среди отдельных категорий, распространенность преступлений по микрорайонам, поселкам и т.п.

В небольших районах, где совершается незначительное количество преступлений, анализ статистических данных возможен лишь по наиболее общим показателям. В то же время в таких районах целесообразно более глубоко изучать обстоятельства и причины совершения преступлений, используя для этого материалы уголовных дел.

В районах, где количество преступлений исчисляется десятками, основное внимание рекомендуется сосредоточить на изучении причин преступлений.

Можно выделить следующие участки правоохранительной деятельности, которые подлежат анализу:

соблюдение законов при регистрации, разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;

законность оперативно-розыскной деятельности;

соблюдение требований законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений[7];

законность задержаний, арестов и привлечения граждан к уголовной ответственности;

соблюдение процессуального порядка производства дознания и предварительного следствия;

качество и сроки расследования;

состояние розыска скрывшихся преступников и без вести пропавших граждан;

возмещение материального вреда;

законность судебных постановлений по уголовным и гражданским делам;

своевременность и правомерность вмешательства в социальную и экономическую сферу (в тех случаях, когда речь идет об оценке деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов).

Этот перечень, разумеется, не исчерпывает всех участков и, в зависимости от условий района (города), может быть расширен. Главное, чтобы анализ на этих участках дал представление о том, как в рамках уголовного процесса функционирует система правоохраны. Часто случается, что она «пытается отгородиться от воздействия среды», не выдерживает установленных требований и правил, тогда возможны сокрытие заявлений о преступлениях от учета, необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел, случаи прекращения и приостановления расследования по надуманным основаниям, применения недозволенных методов ведения следствия, неправосудных решений и приговоров и т.д. Это недопустимо.

Информацию о соблюдении законов в деятельности правоохранительных органов содержат:

жалобы, обращения, заявления граждан, организаций, учреждений;

сообщения средств массовой информации;

статистические отчеты о работе дознания и следствия;

частные определения суда;

копии постановлений об отмене незаконных постановлений по уголовным делам;

заключения гособвинителей по делам, рассмотренным судом;

оперативно-поисковые дела и другие материалы, характеризующие оперативно-розыскную деятельность;

протесты и представления прокурора;

сообщения следственных изоляторов об истечении сроков содержания подследственных под стражей;

материалы проверок соблюдения законов в деятельности органов правоохраны.

Сведения об уровне деятельности районных (городских) правоохранительных органов, о соблюдении ими требований закона прокурор может получить при участии в заседаниях органов местного самоуправления, оперативных совещаниях отдела (управления) внутренних дел, а также по итогам опросов и анкетирования населения.

Необходимо предостеречь прокуроров от часто встречающейся ошибки, когда оценка деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью отождествляется с оценкой самой преступности. Состояние и изменения преступности определяются в значительной мере социально-экономическими факторами, не зависящими от милиции, суда и прокуратуры. В то же время характеристики преступности, безусловно, подлежат учету при оценке работы правоохранительных органов, так как их деятельность позволяет контролировать и сдерживать преступность.

Планирование является одним из организационных начал обеспечения деятельности прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Состояние планирования отражает не только уровень организации работы, но и целенаправленность принимаемых мер по укреплению правопорядка.

Планированием достигается концентрация сил и средств на приоритетных направлениях прокурорского надзора.

Планирование – это решение вопросов о последовательности и сроках выполнения комплекса или отдельных видов работ с учетом имеющихся штатных, ресурсных и иных возможностей в целях достижения желаемого результата.

План вносит в работу четкость, делает ее организованной, целеустремленной и облегчает осуществление контроля. Важно, чтобы прокурор и его подчиненные четко представляли, чего они хотят добиться.

Если рассматривать цель как достижение желаемого результата, то в деятельности прокуратуры можно выделить главные, функциональные и вспомогательные цели. Главная цель – стремление получить определенный результат в состоянии законности на поднадзорной территории или объекте; функциональная – достичь определенного уровня правоприменительной практики; а вспомогательная – создание необходимых условий для реализации указанных целей.

Таким образом, на первом этапе планирования определяются цели деятельности прокуратуры района (города); на следующем – формируются мероприятия, необходимые для достижения планируемых целей.

Схематически примерный план можно выразить так: цель – мероприятие – исполнители – срок – фактический результат.

Сформулированные в плане мероприятия должны базироваться на следующих принципах: экономичность, стабильность, конкретность и реальность.

Принцип стабильности означает, что в течение периода, на который рассчитан план, в него без особой нужды не вносятся изменения, которые обычно связаны с внеплановыми заданиями прокуратуры субъ