ГлавнаяБиблиотекаЗаписка к вопросу о реформировании милиции

Записка к вопросу о реформировании милиции

24 июня 2009, 15:28

Разработано на экспертной встрече с участием представителей РОО «Человек и закон» (Йошкар-Ола», Фонда «Общественный вердикт» (Москва), Международной амнистии (Москва), Красноярского комитета по защите прав человека, Пермского центра гражданского образования, Пермского центра против насилия, Коми правозащитной комиссии «Мемориал» (Сыктывкар)

 

С начала девяностых годов в России происходила масштабная реформа системы государственного управления. Этот процесс затронул и правоохранительные органы, в особенности пенитенциарную систему. Однако последовательной системной реформы правоохранительной сферы так и не произошло.
Многие принципы организации и функционирования правоохранительной системы сохранились с советских времен, несмотря на то, что они перестали соответствовать изменившейся социальной действительности. Кроме того, отсутствие надлежащего финансирования правоохранительной сферы в девяностых годах привело к существенному падению профессионализма правоохранительных органов и к росту коррупции.
В настоящее время правоохранительная система часто оказывается не в состоянии обеспечить надлежащий уровень защиты населения от преступных посягательств. Одновременно правоохранительные органы сами становятся источником опасности для граждан и источником многих нарушений прав человека, включая и такие грубые нарушения как пытки и жестокое обращение. Правозащитные организации регулярно получают обращения граждан, ставших жертвами должностных преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов. Социологические опросы продолжают фиксировать высокий уровень недоверия и недовольства милицией[1]..
Общественный запрос на реформу правоохранительных органов существует и осознается властями. Так, проведенный Фондом «Общественный вердикт» и Левада-центром в декабре 2007 года социологический опрос населения говорит, что три четверти опрошенных считают, что современная российская милиция нуждается в реформировании. Более того, на реформах в большей степени настаивает именно активная, квалифицированная, сравнительно обеспеченная часть российского населения. Большинство россиян сходятся в понимании целей реформирования. По их мнению, необходимо, прежде всего, повысить качество и эффективность нормальной, повседневной работы милиционеров. Почти три четверти участвовавших в опросе (74%) считают, что реформированная милиция должна ориентироваться на интересы граждан, обеспечивать их права и безопасность, поддерживать порядок в обществе, - как можно понять, на достижение такого результата и должен быть направлен, по их мнению, процесс реформирования. Основные направления, которым следует уделить преимущественное внимание в ходе усовершенствования милиции, это, по мнению опрошенных, кадровый вопрос (40%), материально-техническое обеспечение (33%), соблюдение законности милиционерами, уважение их к правам граждан (32%), борьба с коррупцией в рядах милиции (31%)[2]..
В течение последнего периода произошли некоторые изменения, которые можно считать отдельными шагами, направленными на изменение положения в системе правоохранительных органов. В частности, в марте 2009 года был принят Кодекс профессиональной этики российского милиционера, в конце апреля 2009 года Министр МВД подписал указ о создании отделов по социально-психологической работе в милицейских коллективах, а также направил в органы внутренних дел субъектов РФ указание – повысить качество отбора кандидатов на службу в милицию и для назначения на руководящие должности, а также провести в среде столичных милиционеров проверки на профессиональную пригодность. Толчком для последних действий послужила страшная трагедия, произошедшая на юге Москвы 27 апреля 2009 года, когда начальник ОВД «Царицыно» расстрелял ни в чем не повинных людей, в результате 3 человека погибли, шесть получили ранения. Все предпринимаемые действия пока скорее являются реакцией на происходящие события и вопиющие нарушения со стороны сотрудников правоохранительных органов и направлены на точечные изменения.
Однако, трагедия на юге Москвы 27 апреля 2009 года, а также сообщения о других преступных действиях сотрудников правоохранительных органов, о которых регулярно сообщают средства массовой информации, говорят о глубоком кризисе системы МВД, об отсутствии контроля за деятельностью должностных лиц системы, об отсутствии условий, позволяющих пресекать совершение преступлений должностными лицами. Все это говорит об острой необходимости немедленного комплексного реформирования системы МВД.
Реформирование системы МВД должно носить комплексный характер, с четко описанной стратегией и поэтапным логически выстроенным планом внедрения предлагаемых изменений. Реформирование должно в первую очередь коснуться следующих аспектов:
  • Модернизация системы образования и переподготовки сотрудников милиции.
  • Изменение системы оценки деятельности сотрудников и подразделений милиции.
  • Оптимизация финансовой политики в деятельности органов МВД, которая бы дала больше свободы для распоряжения средствами на местах местными милицейскими начальниками.
  • Оптимизация кадровой политики в системе МВД, которая бы привела к сокращению милиции и увеличению денежного довольствия на одного работника милиции. 
  • Развитие прозрачности в деятельности милиции и именно через это повышение доверия к милиции со стороны населения. Прежде всего изменения должны произойти в области повышения прозрачности в отношении зарплат милиционеров и прозрачности милицейских процедур, через массовую организацию видео наблюдения за общением милиции и населения.
  • Разработка и создание регламентов с участием общественности для регулирования отношения милиции и населения и для повышения доверия населения к милиции.
  •  
    Представляется, что по вопросу реформирования органов внутренних дел необходимо создать межведомственную с участием представителей гражданского общества рабочую группу.
     
     
    Конкретизация предложений по описанному выше кругу вопросов
     
     
    1. Модернизация системы образования и переподготовки сотрудников милиции
     
    Важнейшим из преобразований должна стать модернизация системы обучения и переподготовки сотрудников милиции, что позволит достичь положительного эффекта и по другим направлениям реформирования.
     
    Какие преобразования в этой сфере необходимы:
    - внедрение в систему обучения и переподготовки практикоориентированных техник, нацеленных на четкое выполнение сотрудниками милиции конкретных профессиональных действий при соблюдении прав человека. Речь идет о том, чтобы обучение было ориентировано на формирование навыков правильного выполнения ряда профессиональных операций (правильность предполагает и грамотное знание применимых правовых норм, и точное выполнение физических действий, и соблюдение прав человека). Для существующей же системы подготовки во многом характерно разведение знаний по разным дисциплинам: цикл правовой подготовки, физической, тактической и т.д. подготовки. Права человека в такой системе попадают только в цикл правовой подготовки и то в небольшом объеме. А должны быть частью содержания всех дисциплин, преподаваемых в учебных заведениях милиции, поскольку обеспечение прав человека должно быть основным смыслом всех действий сотрудника милиции. 
    - изменение системы подготовки требует изменения системы итоговой аттестации в учебных заведениях милиции. Итоговая аттестация должна быть нацелена в первую очередь на контроль правильного выполнения практических действий. Например, выпускник демонстрирует, как он задерживает вооруженного преступника, которого может изображать другой курсант, проводит дознание и иные действия, а аттестационная комиссия оценивает, правильно ли применялись правовые нормы, правильно ли выполнялись приемы самообороны, тактические действия и т.п., в том числе, не нарушались ли права человека. Именно такая система подготовки сотрудников милиции позволит выработать у каждого выпускника точный алгоритм выполнения профессиональных действий, с которым они приступят к выполнению служебных обязанностей.
    - в процессе подготовки сотрудников милиции у них должна быть сформирована установка приоритетности интересов людей. Не должностных инструкций, не раскрытия преступления, не приказов начальства, а прав и свобод человека. Это прямо совпадает со сформулированным в Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации постулатом: «Высшим нравственным смыслом служебной деятельности сотрудника является защита человека, его жизни и здоровья, чести и личного достоинства, неотъемлемых прав и свобод».
     
    Кроме того, следует задуматься о том, чтобы сроки подготовки рядовых сотрудников милиции позволяли сформировать необходимые навыки и установки. Существующие сейчас сроки значительно меньше, чем в большинстве европейских стран.
     
    Все предлагаемые меры будут вести к тому, что в рамках профессиональной подготовки сотрудники милиции получат установки и навыки, позволяющие выполнять служебные обязанности не нарушая права человека.
     
    Предлагаемые преобразования вполне реальны. Полиция ряда зарубежных стран готовит своих сотрудников именно по такой модели. При этом положительные результаты достигаются в исторически обозримый срок. Например, польская полиция по прошествии всего десятилетия после модернизации, стала одним из наиболее авторитетных общественных институтов. Сейчас она занимает третье место по уровню доверия населения после церкви и армии.
     
     
    2. Изменение системы оценки деятельности сотрудников и подразделений милиции
     
    Изменение системы оценки деятельности сотрудников и подразделений милиции – наиважнейшее системное преобразование, без которого никакие реформы не дадут своих плодов.
     
    Порочность ряда имеющихся подходов к оцениванию давно признается как общественностью, так и самими сотрудниками милиции, вынужденными действовать в заданных рамках. Например, поощрения за раскрытые преступления подталкивают сотрудников к получению необходимых признаний с использованием насилия и других незаконных методов. Конечно, количественная система с определенными изменениями должна сохраниться, но она не должна быть основанием для непосредственного поощрения сотрудников и она не должна быть основным показателем.
     
    Если говорить о количественных показателях, то количество учитываемых для оценки показателей должно быть расширено, например, в их числе должны учитываться жалобы и предложения граждан, статистика реагирования на поступившие обращения, и т.д. При этом должна возрасти роль тех количественных показателей, которые ориентируют сотрудников и подразделения милиции на службу обществу.
     
    Основным показателем оценки должен стать уровень доверия населения к милиции, который подсчитывается с помощью социологических методов. Подобные подходы к оценке с успехом используются в деятельности полиции ряда зарубежных стран. Заметим, что разработка подходов к созданию социологических инструментов оценки доверия общества к милиции желательна с участием специалистов МВД, академических и социологических институтов и экспертов неправительственных организаций. 
     
    В любом случае, оценка милиции должна проводиться с учетом общественного мнения. Естественно, для оценки деятельности разных подразделений милиции должны использоваться разные аспекты общественного мнения (для оценки участковых – одно, для оценки ППС – другое и т.п.). Учитывать мнение общества о деятельности милиции необходимо прежде всего потому, что главная задача деятельности милиции – защита человека, его прав и свобод, как это записано в законе «О милиции». Поэтому оценка милиции без учета общественного запроса на «услуги» милиции пойдет вразрез с этим принципом. Конечно, формулироваться общественный запрос должен с учетом мнения населения экспертным сообществом, включающим, в частности, ученых и представителей правозащитных организаций.
     
    Одним из важных направлений участия общественности в оценке деятельности милиции могут рассматриваться мероприятия общественного контроля, организованные инициативными группами граждан и гражданскими организациями. Результаты акций общественного контроля должны учитываться при ведомственной оценке и, возможно, станут частью этой оценки.
     
    Кроме того, важно чтобы новая система оценки активно использовалась при решении вопроса о ведомственном финансировании тех или иных подразделений милиции.
     
    3. оптимизация финансовой политики в деятельности органов МВД.
     
    Должны быть проведены мероприятия, направленные на эффективное использование бюджетных средств на всех уровнях системы МВД и особенно на уровне районов. Основной упор должен быть сделан на:
    -          установление достойного уровня оплаты труда сотрудников милиции;
    -          расширение полномочий руководителей подразделений в системе МВД в распределении и перераспределении финансовых средств, выделяемых им бюджетами федерального, регионального и муниципального уровней и получаемых за счет внебюджетных источников.
     
    4. Оптимизация кадровой политики в системе МВД.
     
    При разработке мероприятий, направленных на оптимизацию кадровой политики в системе МВД необходимо уделить особое внимание выработке принципов и подходов, позволяющих обеспечить привлечение к службе в милиции профессионально подготовленных людей, соответствующих научно – разработанным психолого–профессиональным характеристикам, с безупречной репутацией и имеющих рекомендации для службы в органах милиции от заслуживающих доверия авторитетных физических и юридических лиц.
     
    Необходимо разработать такие процедуры приема на службу в структуры МВД, которые бы обеспечивали набор на службу, независимо от уровня должностей, исключительно на основе компетентности и опыта, соответствующих задачам милицейской работы.
     
    Процедуры приема на службу должны быть основаны на объективных и не дискриминационных критериях (после проведения необходимой проверки кандидатур).
     
    Помимо необходимой компетентности и опыта при найме на службу должно учитываться и наличие следующих качеств: рассудительность, открытость, зрелость, чувство справедливости, коммуникативные способности, а при необходимости – руководящие и организационные качества. Кроме того, нанимаемые на службу сотрудники должны хорошо разбираться в социальных и культурных проблемах соответствующих регионов, а также во взаимоотношениях между людьми.
     
    Кроме того, следует применять политику набора мужчин и женщин из различных слоев общества, в том числе из представителей этнических меньшинств, чтобы милиция являлась отражением того общества, которому она служит.
     
     
    5. Развитие прозрачности в деятельности милиции и именно через это повышение доверия к милиции со стороны населения
     
    Отсутствие прозрачности в деятельности милиции во многом привело к созданию внутри милиции очень опасных и бесчеловечных практик. В связи с этим представляется крайне важным при выработке стратегии реформирования уделить особое внимание разработке механизмов формирования прозрачности процедур и информации, значимой для населения. В частности,
    l        общество должно знать основные бюджетные затраты на финансирование милиции как таковое и в частности на денежное довольствие работников милиции всех уровней.
    l        достаточно прозрачной должна стать вся отчетная информация милиции всех уровней. При этом отчетная информация милиции должна доходить до граждан в доступной форме, чтобы граждане могли бы сами сделать вывод о деятельности милиции.
    l        необходимо провести мероприятия по физической прозрачности дежурных частей, отделов и участков милиции, по созданию условий для физической доступности любому гражданину работников милиции, которые выполняют обязанности прямого контакта с гражданами.
    l        должны быть проведены мероприятия по созданию инфраструктуры указателей и объявлений на улицах населенных пунктов России, которые бы давали гражданам возможность видеть, где же находятся близлежащее помещение милиции и как к нему легче всего пройти. Надо отметить, что в этом отношении намного лучше ситуация в ГИБДД, где информирование водителей о помещениях ГИБДД можно признать практичным и доступным.
    l        необходимо оценить и изменить всю систему помещений милиции в сторону прозрачности. Помещения, где проводятся следственные и оперативные действия, должны быть полностью открытыми и большая часть процедур работы следственных и оперативных органов должна проходить при широком доступе коллег, руководства и контролирующих органов.
    l        для населения должны быть доступными все административные регламенты, выработанные в МВД.
    l        должно быть максимально развито видеонаблюдение за деятельностью милиции внутри помещений милиции, чтобы оградить работников милиции и граждан от взаимных претензий и возможностей для совершения преступлений как с одной, так и с другой стороны.
     
    6. Разработка и создание административных регламентов МВД России для регулирования отношения милиции и населения.
     
    В соответствии с административной реформой, активно идущей в России, все государственные органы должны принять административные регламенты, регулирующие их отношения с населением и определяющие процедуру тех услуг, которые государственное ведомство оказывает жителям. К сожалению можно констатировать факт, что в МВД не разработаны многие из требуемых в их деятельности регламенты. В частности требуется разработка административных регламентов, определяющих:
    -         процедуру оказания услуг милицией при задержании граждан, в отношении задержанных, близким им людях.
    -         процедуру оказания услуг милицией в сфере принятия заявлений, жалоб и другого вида обращений в управлениях, отделах и участках внутренних дел.
    -         процедуру оказания услуг милицией при любых действиях милиции в отношении граждан вне помещений: обыски, проверки документов, проведение оцеплений, охрана массовых акций, пресечение незаконных акций и т.п. 
    -         процедуру оказания услуг милицией в сфере перевозки, доставления, перемещения граждан в помещения милиция и из оных.
    -         процедуру оказания услуг милицией жертвам и свидетелям преступлений с наличием разделов особо уделяющих внимание взаимоотношениям милиции с детьми-жертвами и детьми-свидетелями.
    -         процедуру оказания услуг милицией в сфере обращения с несовершеннолетними правонарушителями.


    [1] см. в частности результаты Инициативного всероссийского опроса ВЦИОМ «Россияне о милиции: оценка, эмоция, отношение», проведенного 30-31 мая 2009 года: https://wciom.ru/novosti/press-vypuski/press-vypusk/single/11972.html
    [2] С подробным отчетом о результатах исследования можно познакомиться на сайте Фонда - https://www.publicverdict.org/ru/articles/research/reform_police.html