ГлавнаяБиблиотекаНастольная книга прокурора: Организация работы, планирование, контроль исполнения

Настольная книга прокурора: Организация работы, планирование, контроль исполнения

07 ноября 2006, 13:53

Организация контроля исполнения

Контроль в органах прокуратуры вообще, а в районном (городском) звене, в частности, – это деятельность, связанная с получением и использованием информации об исполнении принятых решений, плановых заданий и других мероприятий.
Контроль составляет одну из важнейших обязанностей районного (городского) прокурора. От организации контроля во многом зависят слаженная работа заместителей, помощников прокурора и следователей, последовательное и полное выполнение плановых мероприятий, качество расследования уголовных дел. Важно только, чтобы контроль и проверка исполнения не превратились в свою противоположность – мелочную опеку и вмешательство в работу подчиненных. Утрата самостоятельности породит пассивность, безответственность и нерешительность.
Предметом контроля являются полнота, качество и своевременность исполнения заданий, поручений и других мероприятий. По своему характеру контроль должен быть комплексным, т.е. охватывать все участки работы и всех работников прокуратуры. Контроль может быть:
текущим (промежуточным) и итоговым;
сплошным и выборочным;
постоянным и временным;
машинным (ЭВМ) либо ручным.
Прокурор обязан осуществлять контроль, с одной стороны, за надзорной работой; а с другой – за исполнением подчиненными приказов Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора края, области, республики; за выполнением плана работы; за соблюдением сроков разрешения жалоб и обращений, порядка рассмотрения иных документов и т.п.
Поступающие в прокуратуру района (города) приказы, указания, информационные письма и другие документы Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры субъекта Федерации нужно незамедлительно довести до сведения оперативного состава. Заведующие канцелярией под роспись ознакомляют работников с документами, затем их размещают в соответствующих нарядах. Документы, устанавливающие направления надзора, порядок выполнения тех или иных над- зорно-следственных действий, включаются в соответствующие мероприятия, в перспективный или текущий планы.
Объект контроля – надзорная деятельность и следствие. Осуществляет контроль прокурор района (города); хотя при наличии заместителя или заместителей им, в соответствии с распределением обязанностей, отводятся соответствующие надзорные участки.
Отчеты помощников прокурора о выполнении плановых заданий, проведенных проверок или иной работы оформляются в виде справок. К справке должны быть приложены проекты документов: представлений, протестов, исковых заявлений, постановлений о возбуждении уголовных дел, дисциплинарных или административных производств, предостережений, докладных записок прокурору субъекта Федерации. По этим документам прокурор может контролировать глубину и качество надзорных акций.
Непосредственный контроль за рассмотрением протестов, исков, представлений и других актов прокурорского реагирования осуществляют проводившие надзорные проверки помощники. Все производство находится у них до момента поступления информации о результатах рассмотрения прокурорских документов. Поэтому важной составляющей контроля исполнения является проверка своевременности поступления и существа ответов. Только после оценки прокурором обоих моментов производство списывается в наряд и сдается в канцелярию на хранение.
Особый аспект – контроль за исполнением приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» от 18 июня 1997 г. № 31; речь идет о надзоре за законностью решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлениях, законностью задержания граждан, подозреваемых в преступлениях. Помощники прокурора, занимающиеся этим участком, обязаны регулярно, не реже одного раза в месяц проводить проверки исполнения законов при приеме, регистрации и учете заявлений о преступлениях, ежедневно проверять законность содержания подозреваемых в изоляторах временного содержания, систематически проверять материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, уголовные дела и оперативно-розыскные материалы.
Прокурор следит за соблюдением периодичности проверок, их результатами, знакомится с наблюдательными производствами. Подобная форма контроля представляется целесообразной при докладе уголовного дела при утверждении обвинительного заключения либо в случае вынесения постановления о прекращении дела.
Несколько иные формы контроля прокурора за работой помощников, участвующих в рассмотрении судом уголовных и гражданских дел, это:
проверка их подготовки к судебным процессам;
присутствие прокурора в суде с целью прослушивания судебных речей и заключений;
проверка в кассационные сроки дел, рассмотренных с участием помощников прокурора;
заслушивание их доклада о судебных процессах .
Ежемесячно помощники прокурора должны представлять прокурору обобщенную справку о заслушанных и рассмотренных судом делах с указанием, по каким из них они участвовали, и со сведениями о проверке дел в кассационные сроки.
Контроль за работой следователей заключается в повседневной проверке, чем они занимаются, а также проверке сроков и качества выполнения работ, не регламентированных уголовно-процессуальным законодательством[1]. Нацелен он на обеспечение полноты и объективности следствия.
Прокурору надлежит широко пользоваться формами оперативного учета. Эти формы дают возможность наглядно видеть нагрузку следователей, распределять работу между ними. Кроме того, ежемесячная отчетность (форма 1-ЕМ) и графики работы позволяют прокурору или его заместителю рационально организовать надзор за законностью расследования.

Организация взаимодействия сотрудников прокуратуры

Наряду с общими задачами организации работы прокурор района (города) решает частные задачи: учет объема работы каждого помощника и следователя, обеспечение правильного соотношения их прав, обязанностей и ответственности, согласованности работы сотрудников прокуратуры, оперативности и высокого качества выполнения функций, возложенных на сотрудников.
Согласованность действий в районной (городской) прокуратуре достигается путем рабочего взаимодействия работников, это выражается в обмене информацией, необходимой для организации надзора в смежных отраслях.
Например, помощник прокурора, на которого по распределению обязанностей возложен надзор за исполнением законов (общий надзор), получив в ходе своей работы сведения о нарушениях, касающихся подростков, передает их для использования при осуществлении надзора помощнику, который занимается исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.
Подобным образом осуществляется взаимодействие между помощниками, один из которых (помощник по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов) подготовил исковое заявление, а второй (помощник, на которого возложено участие в рассмотрении судом гражданских дел) обеспечивает его дальнейшее «сопровождение».
Особая форма рабочего взаимодействия существует между помощниками, занимающимися рассмотрением в суде уголовных дел, и следователями. Участвуя в суде, помощники – государственные обвинители становятся обладателями разноплановой информации об изъянах следствия по конкретным делам, о допущенных по делам нарушениях процессуального законодательства, о других неточностях и просчетах. Доведением этой информации до сведения следователей и дознавателей, а также заместителя прокурора обеспечивается не только взаимодействие, но и устранение следственных упущений.
Разумеется, этими формами не исчерпывается взаимодействие между работниками прокуратуры. Оно проявляется в каждом элементе организации работы, начиная с совместных анализов состояния исполнения законов, структуры и динамики преступности, а также эффективности деятельности органов правоохраны, планирования надзорной работы и следствия, обобщения прокурорско-следственной практики и заканчивая подготовкой межведомственных, координационных и оперативных совещаний.
Обеспечивает взаимодействие сотрудников прокурор района (города): конкретные формы взаимодействия осуществляются на основе устных указаний или поручений, а другие (такие, как обобщение прокурорско-следственной практики, участие в расследовании уголовных дел и связанных с ними обстоятельств) – приказов либо распоряжений.

Статистическая отчетность

С системой делопроизводства тесно связаны порядок учета работы прокуроров и следователей и статистическая отчетность.
Работники прокуратуры района (города) обязаны учитывать фактически выполненную работу. Документы первичного учета работы прокуроров и следователей – карточки, книги, справки следователя. Источниками сведений об их работе также могут быть надзорные производства, дела (наряды), материалы непосредственных проверок, процессуальные и иные документы.
В карточках, книгах, справках следователя первичный учет ведется путем заполнения соответствующих реквизитов непосредственно после выполнения действий, подлежащих учету.
Указанные карточки и книги не следует путать с журналами в их обычном виде. Первичный учет не является простым повторением журнальной формы (когда в строку разносятся данные, относящиеся к какому-то конкретному делу, материалу), это принципиально иная система, при которой в карточке-книге учитываемые позиции фиксируются накопительным порядком. Каждая запись имеет самостоятельное значение и отражает процессуально законченное действие, учитываемое статистической отчетностью. Сама запись служит лишь для обозначения учитываемой позиции, что позволяет произвести в конце отчетного периода подсчет данных по каждой позиции в отдельности, а в случае необходимости отыскать и сами материалы.
Все документы первичного учета должны быть подписаны, датированы составившими их лицами и в таком виде переданы районному (городскому) прокурору, который суммирует данные о выполненной работе (по его поручению это могут делать другие должностные лица).
В органах прокуратуры установлены следующие формы статистической отчетности:
отчет о работе прокурора по форме «П»;
отчет о следственной работе по форме № 1-Е;
отчет о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлении по форме № 2-Е;
отчет о работе по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (форма ОРД).
Постановлением Госкомстата России от 20 апреля 2000 г. № 31 утверждена новая форма государственного статистического наблюдения 1-Е (ГТК) – о следственной работе таможенных органов дознания.
Основная форма отчета о работе прокурора – это форма «П». В действующем виде она утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 6 августа 1997 г. № 49.
Отчет состоит из восьми разделов и содержит показатели:
надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие;
надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
об участии прокуроров в арбитражном, гражданском и уголовном судопроизводстве;
о работе органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений;
о гласности в деятельности прокуратуры.
Отчет составляется два раза в год – за первое полугодие и за весь отчетный год (один экземпляр направляется в вышестоящую прокуратуру).
Статистическая отчетность о следственной работе и дознании предусматривает отражение данных о результатах расследования уголовных дел следователями прокуратуры, органов внутренних дел, Федеральной службы налоговой полиции, а также органами дознания (Государственного пожарного надзора, органов ФСНП и таможенных органов), в том числе и о протокольных формах досудебной подготовки материалов, которые после утверждения прокурором по своим последствиям и учету приравнены к уголовным делам.
В полном объеме отчеты по форме 1-Е представляются два раза в год, однако для организации систематического анализа прокурорам районов (городов) рекомендуется составлять их ежеквартально.
Ежемесячно составляются отчеты об основных показателях следственной работы прокуратуры, отдела внутренних дел, а также органов Федеральной службы налоговой полиции (форма 1-ЕМ). Эта форма отчета введена в действие со второго полугодия 2001 года совместным решением Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ и ФСНП России. Показатели в ней формируются применительно к разделам отчета по форме 1-Е.
Начальники органов внутренних дел, ФСНП, таможенных органов и следственных подразделений передают отчеты с показателями работы следователей и органов дознания прокурору, совместно выверяют эти показатели. Прокурор дополняет отчет данными о работе прокуратуры. Отчет подписывается прокурором, начальниками райгороргана внутренних дел и следственного подразделения, руководителем регионального подразделения ФСНП.
Для обеспечения полноты и достоверности показателей отчета необходимо строго соблюдать указанные в бланках таблиц арифметические равенства при заполнении всех строк и граф, а также пользоваться правилом логического равенства. Требования и порядок составления отчета подробно изложены в Инструкции по статистической отчетности о следственной работе по форме 1-Е, утвержденной постановлением Госкомстата России от 20 апреля 2000 г. № 31.
Районный (городской) прокурор обязан представлять в вышестоящую прокуратуру отчет по форме 1-ЕМ к третьему числу, а по форме 1-Е – к пятому числу месяца, следующего за отчетным периодом.
Статистический отчет (форма ОРД) предусматривает отражение соответствующих данных о результатах проверки поступивших в прокуратуру материалов, обращений граждан о нарушениях закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также установленного порядка их проведения и законности принимаемых при этом решений руководителями органов, осуществляющих такую деятельность. Он состоит из двух разделов и заполняется по правилам секретного производства на основании документов первичного учета лично прокурором района (города), представляется в вышестоящую прокуратуру к пятому числу месяца, следующего после отчетного периода.
Отчет по форме 2-Е позволяет упорядочить в органах внутренних дел и в прокуратуре систему учета заявлений и сообщений о совершении преступлений, а также систему отчетности о результатах их рассмотрения. Состоит из трех разделов: сведения о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях органами прокуратуры; органами внутренних дел; органами Федеральной службы налоговой полиции. В этих разделах отражаются показатели работы каждого ведомства, в частности виды преступлений, о которых сообщается в заявлениях и сообщениях, результаты их рассмотрения, сроки и обоснованность принятых по ним решений.
Нужно иметь в виду, что под заявлением или сообщением о преступлении понимается устное или письменное заявление гражданина, сообщение организации, учреждения или должностного лица, оформленные в установленном законом порядке, в которых указываются сведения о конкретном преступлении либо говорится о фактах и событиях, содержащих в себе признаки преступных деяний.
Заявление или сообщение о преступлении отражается на соответствующей строке отчета в зависимости от того, как квалифицируется совершенное или подготавливаемое преступление, о котором сообщается. Если в заявлении сообщается о преступлении, квалификацию которого определить затруднительно, то нужно указывать главу Уголовного кодекса РФ, к которой может быть отнесено упоминаемое в заявлении преступление, а заявление показать на строке, предусматривающей «другие преступления» этой главы.
В случаях, когда в заявлении говорится о нескольких совершенных или подготавливаемых преступлениях, такое заявление показывается на соответствующей строке по тому преступлению, за которое установлено более тяжкое наказание. Наоборот, если по поводу одного преступления поступило несколько заявлений и по ним принято одно решение, то это решение в соответствующей строке показывается один раз.
Сводный отчет с данными второго и третьего разделов, подписанный начальником каждого органа, представляется прокурору района (города), который заполняет первый раздел, проверяет полноту и достоверность показателей всего отчета в совокупности и представляет его в вышестоящую прокуратуру не позднее пятого числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Организация систематизации нормативных актов

Для эффективного применения правовых норм при осуществлении прокурорского надзора и следствия необходимо иметь полную и достоверную информацию о действующем законодательстве. С этой целью ведется систематизация законодательных и других нормативных актов.
Вопросы организации работы, порядок ее ведения, обязанности лиц, занимающихся систематизацией законодательства, изложены в приказе Генерального прокурора Российской Федерации «О систематизации законодательства в органах прокуратуры» от 21 октября 1997 г. № 64. Этим приказом утверждены Инструкция о порядке ведения систематизации законодательства в органах прокуратуры и Классификатор систематической картотеки нормативных актов. Они разработаны с учетом специфики прокурорской деятельности.
В Инструкции содержатся общие положения, касающиеся ведения систематизации законодательства, порядок ведения картотеки нормативных актов и их контрольных экземпляров, а также правила их учета и хранения.
Ведением систематизации законодательства обычно занимается один из помощников прокурора в соответствии с распределением обязанностей.
В его обязанности входит:
а) учет федеральных нормативных актов и ведение их систематической картотеки;
б) поддержание в контрольном состоянии нормативной правовой базы Российской Федерации;
в) учет региональных нормативных актов и ведение их систематической картотеки;
г) поддержание в контрольном состоянии региональной нормативной правовой базы;
д) проведение консультационно-справочной работы, в том числе с использованием компьютерной техники;
е) информирование оперативных работников о новом законодательстве;
ж) учет и хранение нормативных материалов и юридической литературы.
Согласно распоряжению Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 528-рп прокуратура входит в перечень государственных органов, которым в обязательном порядке бесплатно рассылается «Собрание законодательства Российской Федерации»          (СЗ РФ). Что касается регионального законодательства, то источники официального опубликования нормативных актов (ведомости, сборники) рассылаются прокуратурой субъекта Федерации или, если имеется договоренность, поступают из местной администрации.
Учету в систематической картотеке федеральных нормативных правовых актов подлежат:
Конституция Российской Федерации;
законы;
постановления палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации;
нормативные указы Президента Российской Федерации;
нормативные правовые акты Центрального банка Российской Федерации;
правовые акты нормативного характера федеральных органов исполнительной власти;
приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации;
постановления и руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
В систематической картотеке региональных нормативных правовых актов учитываются конституция (устав) субъекта Федерации, законодательные акты по предметам совместного ведения, нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Пополнение картотеки федерального законодательства производится за счет экспресс-бюллетеней, высылаемых Генеральной прокуратурой РФ. Картотека регионального законодательства формируется за счет нормативных актов, принимаемых законодательными органами региона и органами местного самоуправления.
Для прокуроров и следователей особенно важна достоверность представляемой им правовой информации, поэтому работа по поддержанию нормативных правовых актов в контрольном состоянии очень ответственна. Контрольные отметки нужно делать оперативно, сразу же по мере поступления нормативного акта, отменяющего или изменяющего предыдущий нормативный акт. В контрольном состоянии поддерживаются сборники Собрания законодательства Российской Федерации, кодексы, Бюллетени Верховного Суда РФ, источники (сборники, ведомости) официального опубликования законодательных актов субъектов Федерации.
В контрольные экземпляры нормативных актов вносятся отметки обо всех изменениях, дополнениях и о признании нормативных актов (статей, пунктов, абзацев) утратившими силу.
Контрольные отметки должны точно отражать формулировку нормы, акта, которым вносятся изменения, и содержать ссылку на его вид, дату, номер и источник опубликования.
Следует отметить, что в последнее время в прокуратурах, где установлена компьютерная техника и имеются информационно-правовые базы, стали меньше уделять внимания работе с картотекой федеральных нормативных актов, не занимаются ее пополнением, а некоторые прокуроры вообще считают, что нет необходимости поддерживать в контрольном состоянии и источники официального опубликования нормативных актов.
Это неправильно. В нынешних банках данных правовой информации основной массив состоит из нормативных актов, принятых в период с 1991 года по настоящее время. В практической же деятельности прокуроры и следователи часто обращаются к нормативным актам более раннего периода, а сведения об их полных реквизитах и источниках опубликования можно получить только пользуясь картотекой.
Найти нужный нормативный акт – это только часть дела, нужно узнать, вносились ли в него изменения, действует ли он в настоящее время. Для этого в прокуратуре ведется работа по поддержанию в контрольном состоянии законодательства. Обязательный экземпляр источника официального опубликования нормативных актов имеет специальный статус и играет исключительную роль для обеспечения полноты и оперативности комплектования нормативной базы. А если он поддерживается в контрольном состоянии, то представляет еще большую ценность.
Использование информационно-правовых баз значительно помогает работникам, занимающимся систематизацией законодательства, вести консультационно-справочную работу. Как показывает практика, наиболее удобной и понятной для пользователей является информационно-правовая база «Консультант-Плюс», которая установлена во многих горрайпрокуратурах, имеющих компьютеры. Используются также базы нормативных актов «Эталон» НЦПИ Минюста России, «Гарант» и др. Оплата за установку и обновление баз данных производится прокуратурами субъектов Федерации или администрациями городов и районов из средств местного бюджета.
Прокурор района (города) обязан обеспечить сохранность поступающих нормативных актов и юридической литературы. Для этого предусмотрена их регистрация в специальном журнале.
Поскольку в прокуратуру поступает, как правило, один экземпляр издания, где помещается нормативный акт, его не рекомендуется передавать «отраслевому» помощнику прокурора. Чаще всего нормативный акт касается различных отраслей права. Поэтому после ознакомления с поступившим актом прокурор передает его помощнику, занимающемуся работой по систематизации законодательства, и тот обязан зарегистрировать законодательный акт, внести в картотеку, ознакомить оперативных работников и в дальнейшем осуществлять его хранение и выдачу во временное пользование.
Рекомендуется размножить классификатор для пользования им всеми работниками прокуратуры, чтобы каждый мог самостоятельно найти соответствующий раздел и подраздел классификатора, а затем в картотеке – карточку необходимого ему нормативного материала.
Книга опубликована на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ

[1] В данном случае речь идет о контроле за организацией работы следователей прокуратуры, а не о функции надзора за законностью в их деятельности.