Почему процветает коррупция на региональном уровне
02 ноября 2004, 15:29
История показывает: криминализация власти на уровне регионов явление столь же древнее как и само “провинциальнее воеводство”. Исключением из общего правила не является даже советский период. Достаточно вспомнить: “узбекское дело”, преступный партийно-советский синдикат в Краснодарском крае эпохи Медунова или семейно-криминальный клан первого заместителя председателя Совета Министров МССР Вышку, как сразу станет понятно: скатывание отдельных руководителей в разряд взяточников, расхитителей имело место также и в условиях тотального контроля со стороны многочисленных общественных и государственных структур. Причем уже тогда при расследовании громких дел было очевидно, что каста управленце крайне неохотно расстается с секретами об истинных источниках своих доходов, а круговая порука в коридорах власти посильнее партийной дисциплины. Можно привести немало примеров о том, как перед криминальной сплоченностью местных вождей пасовал даже некогда могучий центр, а произвол, творимый местными чиновниками, в Москве послушно относили к национальным особенностям. По этой причине неудивительно, что причастность региональной элиты к коррупции становилось явью, только тогда, когда кто-то из власть имущих на местах на этом попросту начинал делать свою карьеру.
Фундаментальные изменения условий жизни всегда выводят уровень коррупции на качественно новый уровень. Это азбука криминологии. Причем проблема криминализации власти в государстве тем острее, чем туманнее цели развития самого общества. Длительное же отсутствие четкой границы между “преступным” и “непреступным”, непоследовательность в преобразовании основных общественных и государственных институтов - своего рода карт-бланш на криминальное и около криминальное обогащение для удачливых игроков в сфере управления. И нет сомнения, что российские управленцы за последнее десятилетие эту возможность использовали сполна, поскольку речь шла о практически бесконтрольном со стороны общества и государства разделе национального достояния. Думается, мы пока еще не в состоянии даже примерно определить границы криминализации как всего общества, так и власти в частности. Положение дел усугубляется отсутствием ясного представления о том будущем, которое строим, к которому столь страстно стремимся. Более того, можно смело утверждать: российское общество на современном этапе своего развития не готово сформулировать правила поведения правящей олигархии в новых политико-социальных условиях, а тем более обеспечить действенный контроль за федеральной и региональной элитой.
Анализ состояния преступности за последние годы, позволяет придти к выводу, что криминализация власти на местах зашла гораздо дальше, чем об этом можно судить по существующим статистическим данным и оперативным сводкам. И это неудивительно, преступления, совершаемые в различных эшелонах государственной власти, ведущими руководителями органов местного самоуправления в отличии от общеуголовной преступности в традиционном порядке не регистрируются. О их наличии можно судить либо по отдельным криминальным проявлениям типа изобличения во взяточничестве Тульского губернатора, либо по “невидимому” для традиционной уголовной статистики шлейфу многочисленных преступных деяний ближайшего окружения руководителей различного ранга в субъектах федерации.
О том, что коррупция во властных структурах всех уровней неизбежна, ясно было с самого начала социально-экономических преобразований. Во-первых, люди, которым при проведении ультрастремительной приватизации доверили раздел общественного пирога, действовали фактически безконтрольно. Во-вторых, на удивление мало кто интересуется откуда у них или их родственников появились огромные личные состояния. В-третьих, при формировании своей команды “капитаны нового времени” совершенно не стеснялись семейственности, а также связей с явными уголовниками. Иметь такого рода “шестерок” на побегушках правило для многих руководителей.
Именно, откровенно преступное поведение этих антиобщественных элементов, а также криминальные “похождения” ближайших родственников высветили сущность тех руководителей, которым они были призваны служить. Появление в первой половине 90-х годов десятков уголовных дел в отношении всевозможных помощников, референтов и охранников, а также братьев, сестер, тещ и т.п. неизбежно привело к рассекречиванию информации о нравах новой власти. Специалистом стало понятно: коррупционные метастазы в системе местного и регионального управления зашли чрезвычайно далеко. Расходы управленцев существенно превышают их официальные доходы, преступные связи в различных системах власти по сравнению с предыдущим периодом времени упрочились. Вместе с тем, методы получения неконтролируемых доходов у новой элиты примитивны до невозможности. Это пресловутый бартер, неконтролируемое вексельное обращение, широкие возможности по отмыванию денег через всевозможные долговые обязательства, неограниченное финансовое и административное покровительство близким.
Вторая волна разоблачений, как ни странно, была инициирована самой коррумпированной верхушкой. Она пришлась на вторую половину последнего десятилетия уходящего века. Желая отвести подозрение от себя, отдельные руководители стали “сдавать” федеральной правоохранительной системе наименее защищенных исполнителей и их преступной воли. Однако, рассмотрение подобных дел в судах показало, что преступные связи редко пресекаются на конкретной и ничего не значащей для общества фамилией. На оборот, всегда четко прослеживаются нити преступного сбора от руководства “официально стоявших на грани банкротства” индустриальных гигантов к региональной правящей элите и далее в недра московской банковской системы. Именно там, в большинстве случаев, происходило обналичивание всевозможных векселей и долговых обязательств. Как только документальный след огромных для регионов денежных сумм терялся, правящей группировкой происходило отторжение некого “стрелочника”, якобы, за один раз похитившего десятки, а то и сотни тысяч долларов. Найти же сами деньги удавалось не часто.
Вынесение обвинительных приговоров по подобным делам рельефно показало и другое. Во-первых, оказывается: не в центре, ни на местах никто пока не торопится спросить с первых лиц в регионах, почему процветает казнокрадство в среде и выдвиженцев и родственников. Во-вторых, существующая российская правоохранительная система не в состоянии переварить всю массу информации о преступной деятельности на местах. В большинстве случаев цель следователей не оправданно сужается до возможности направить уголовное дело в суд, хотя бы на одного второстепенного чиновника. Изучение этих дел показывает: на большинство вопросов органы предварительного расследования предпочитают не отвечать. В прочем это вполне закономерно, если учесть, что в отличие от 80-х, в 90 годы дела о региональных преступлениях полностью отданы на откуп территориальным следственным органам, у которых для качественного их расследования нет соответствующих кадровых и материальных ресурсов. Например, в Курской области так произошло при попытке обвинить в коррупции заместителя губернатора И., который “допустил” утрату 2 млрд.руб., передав их по договору некому С., заведомо зная при этом, что фамилия последнего П. Спустя два года: П. Осужден к 5 годам лишения свободы за мошенничество, И. исчез, а полученные областью в кредит на уборочную деньги отдадут наши потомки. В-третьих, результаты расследования данных дел только повышает электоральные шансы региональных руководителей, ведь “стрелочники” названы ими, а коррумпированные связи с Москвой не доказаны и внепроцессуальное обвинение в их наличии легко парируется ссылками на партийную борьбу. Случайно попавшие под удар правоохранительные системы выдвиженцы местной правящей олигархии защищаются до последней возможности. Так, например, произошло по делам М. и З. Первому на самом высоком уровне доверили “обналичивание” высоколиквидных векселей Курской АЭС. При этом М. “передав” неустановленным по делу лицам имущественные ценности на 14 млрд. руб. “ухитрился” отделаться 3 годами 6 мес. лишения свободы по ст.293 УК РФ и тут же вышел на свободу по амнистии. З. повезло меньше. Его за присвоение крупных сумм на долго лишили свободы. Сколь долго он пробудет в местах лишения свободы сказать трудно. Первый “звоночек” уже был: протест Заместителя Председателя Верховного Суда в президиум Курского облсуда. Пока протест отклонили, надолго ли?
В то же время целый ряд удач в изобличении отдельных чиновников, привел к появлению третьей волны дел о коррупции. На этот раз территориальные федеральные правоохранительные структуры замахнулись, если не на первых, то по крайней мере на вторых лиц. Достаточно вспомнить широко освещавшееся в средствах массовой информации противостояние между прокурором Курской области и губернатором Руцким А.В. из-за выдвижения обвинения в отношении двух его первых заместителей Б. и К. Однако, их арест показал не только слабость оперативных позиций правоохранительной системы, но и отказ центра в оказании регионам конкретной помощи при расследовании громких дел нового времени. Отсутствие в стране единого фронта борьбы с организованной преступностью в сфере государственного управления привело к уменьшению объема обвинения и освобождению из под стражи большинства некогда “важных” преступников. Хотя некоторые дела прокуратуры все еще и отважилось направить в суды, однако по вышеуказанной причине к их рассмотрению пока не преступили.
Сказанное позволяет сделать нам следующие научно-практические выводы: Во-первых, криминализация власти в регионах явление хотя и очевидное, но сравнительно мало изученное. Анализ документов с мест по обобщению практики выявления и расследования преступлений, совершенных представителями власти свидетельствует, что коррупция в региональных властных структурах практически не регистрируется. Во-вторых, население регионов к криминальным проявлениям правящей группировки относится, как правило, весьма терпимо. Уповать на возможность устранения криминальных авторитетов в сфере государственного управления в результате удачно организованной политической борьбы не приходится, поскольку оппозиция слаба и зачастую не менее коррумпирован, чем правящая олигархия. В-третьих, у федеральной власти не хватает политической воли не только для решения всей совокупности социально-экономических и правовых вопросов, но и организации борьбы с коррупцией. В-четвертых, существующая система борьбы с преступностью в системе органов управления не совершенна, а применяемые для противостояния коррупции методы и средства не являются достаточными для решения поставленных перед правоохранительными структурами целей задач.
Думается, на настоящем этапе реформ речь должна идти не столько об изобличении коррупционеров периода начала реформ и текущего времени, сколько о снижении уровня их влияния в будущем. Иными словами коррупция может быть ликвидироваться в первую очередь политическими и экономическими средствами и методами. Следует предусмотреть всевозможные формы финансовой амнистии для лиц наживших состояния при проведении приватизации. Применение норм уголовного права должно быть сведено к минимуму. В противном случае общество может скатиться к очередной “войне с ведьмами”, поскольку оно изначально не догадалось определить “правила игры” при разгосударствлении общенародной собственности.
О негативном правотворчестве в регионах как о факторе, способствующем процветанию коррупции в различных эшелонах провинциальных руководителей, давно ходят легенды. И это неудивительно, ибо на протяжении целого десятилетия при попустительстве федеральных управленческих структур местные элиты в условиях идеологической дезориентации электората и его выборных органов с необыкновенной легкостью инициируют принятия законов, обеспечивающих им захват власти на местах. Придя же к ней, “новые управленцы”, опять-таки в рамках регионального правотворчества, идут на любые ухищрения, чтобы удержать в своих руках столь желанную для них “кормушку”.
Проведенные нами выборочные исследования ряда законодательных актов, принятых на уровне республик в составе России, краев, областей и автономных округов, показывают, что элементы криминогенности содержатся уже на уровне конституций и уставов этих государственных образований. В первую очередь, это касается определенного в них порядка избрания (назначения) на должность первых лиц в регионах. Сразу бросается в глаза, что во всех без исключения субъектах федерации пошли по пути прямого избрания президентов (губернаторов), которые, согласно местным конституционным актам, наделяются практически неограниченными полномочиями в сфере формирования исполнительных структур.
Однако нельзя забыть, что выборы - это не панацея от всех бед. Очевидно, что они не смогли дать россиянам ни подлинной демократии, ни предотвратить криминализацию власти, ни избавить страну от некомпетентных руководителей. Более того, практика показывает, что зачастую к власти приходят люди, за плечами у которых нет ничего, кроме скандального политического опыта, а спонсоры их предвыборных компаний напрямую связаны с уголовным миром.
Именно оттуда в последствии и рекрутируются первые заместители подобных “избранников” народа. К сожалению, за примерами ходить далеко не нужно, достаточно лишь перелистать ряд дел, прошедших через суды Курской области, чтобы убедиться, кто, якобы, по воле народа был допущен к управлению на совершенно законных основаниях. В этой связи не трудно не вспомнить и о существовании такого парадокса: при существующем уровне развития законодательства (в том числе и федерального), народ области, органы представительной власти региона, федеральные управленческие структуры лишены возможности избавиться даже от явных преступников в сфере регионального управления, не испросив на то воли губернатора-волюнтариста.
Однако, если можно так выразится, суперкриминогенный заряд несут документы, принимаемые местными управленческими структурами в интересах узкого круга лиц. Сама конструкция этих нормативных актов обычно такова, что избежать соблазна злоупотребить оказанным неким высокопоставленным “добрым дядей” доверием, просто не возможно. Совершенное же чиновником должностное, или корыстное деяние, как правило, так и остается в рамках разрешенного местным законом правового поля. Как это иногда происходит, поясним в следующем примере.
Общеизвестно, что организовать эффективную работу местным органов власти без хороших специалистов не пробовал еще никто. Очевидно и другое, трудиться добросовестно “за копейки” чиновник в современных условиях просто не будет. Тем не менее, по ведомости почти “за спасибо” многие люди все же трудятся. Естественно возникает вопрос, чем же в таком случае смог их прельстить руководитель органа власти? Какие еще материальные стимулы для нужных людей сохранились в его резерве? Практика последних десяти лет подсказывает, в основном это не предусмотренное федеральным законодательством внеочередное выделение бесплатного жилья, престижных земельных участков, безвозвратных ссуд на строительство и т.п.
Чтобы столь своеобразной “фонд заработной платы” стал объективной реальностью, на местах, якобы в дополнении к действующему общероссийскому законодательству, принимается решение о выделении нуждающимся в улучшении жилищных условий служащим крупных сумм денег для приобретения квартир. Как водится в таких случаях, положение о получении “адресной помощи” составляется весьма демократично. Рассчитывать на деньги из городской казны де юре может весьма широкий круг лиц. В анализируемой нами ситуации для получения субсидии счастливому избраннику судьбы нужно было соблюсти лишь два условия: стоять в очереди на жилье в территориальных органах учета и работать чиновником в аппаратах властных структур.
Читатель, наверное, уже догадался, что в этом-то как раз и сокрыт первый запал криминогенности. Действительно, есть ли необходимость долго и подробно расписывать, кем нужно быть для того же главы города и что необходимо для него сделать, чтобы в виду скудности средств, выделяемых муниципией на столь своеобразные вспомоществование, оказаться первым в очереди, ибо “пряников сладких, как всегда, не хватает на всех”.
В нашем случае счастливчиком был помощник главы города. Согласно учетным данным: бедняга, несмотря на солидный возраст, с семьей все еще ютился в общежитии. Поэтому в числе тридцати других “незаменимых специалистов” он благополучно получил из городского бюджета искомую сумму и на общественные деньги быстро купил себе квартиру. Само собой разумеется, что после этого программу субсидирования бездомных служащих приостановили. До лучших времен ...
В правильности сделанного городом выбора позволил себе усомниться популярный в прошлом антикоррупционер. Россиянам он известен больше как изобличитель политики”. Но, одно дело “чувствовать” наличие состава преступления действиях в конкретного чиновника, в нашем примере назовем его С., другое дело доказать вину последнего в суде.
К сожалению, за восемь лет работы бывший прокурор Курской области А.Н. Ткачев так и не решил своей главной задачи: не смог создать хотя бы небольшой группы следователей, которым “по зубам” были бы дела о коррупции. Практически все они, в том числе и дело о двух замах губернатора Руцкого А.В. “спущены на тормозах”. Б. и К. давно на свободе. Причем из-под стражи они освобождены следствием. Последний из них согласился с прекращением его дела по амнистии, и 100.000 долларов залога без возмещения причинного области ущерба вернули законному владельцу, одной швейцарской фирме. Другой зам. все еще болеет...
Причиной столь низкой результативности работы местной прокуратуры в неумении работать оперативно и продуктивно, в отсутствии хотя бы минимальной поддержки со стороны центра. Выявленные факты с течением времени теряют актуальность, тем более, спустя годы, выясняется, что принимаемый ими за виновного оказывается действовал в рамках местного законодательства. Следовательно, второй “запал” криминогенности, когда речь шла о своевременном отграничении преступного от непреступного, они проглядели на этапе разработки и принятия нормативного акта.
Так было и в случае и с нашим С. Не зря он имеет ученую степень и в среде юристов считается хорошим специалистом, о встречи с которым некоторые москвичи помнят годами. Ленинский районный суд смело оправдал С. за отсутствием в его действиях состава преступления. Что толку от того, что прокуратура тщетно пыталась доказать, что у С., помимо общежития, в фактическом владении коттедж, правила, установленные за него в рамках местного негативного правотворчества, он не нарушал. На два поставленных перед ним вопроса: о наличии прописки в общежитии и должности в аппарате ответил честно. Стало быть, мошенник не С., как это пытались доказать прокуроры, а авторы коррупциогенного закона. Но подобный уровень нашим следователям не доступен, да и в центре все еще не научились отделять хозяйственный риск от преступного поведения.
В рамах одной статьи трудно раскрыть все аспекты исследуемой нами темы. Скорее всего, она еще ждет своего исследователя. В то же время, думается, сказанное позволяет уже сейчас сделать определенные научно-практические выводы.
Во-первых, ближайшие годы региональное законодательство следует пересмотреть таким образом, чтобы устранить по возможности его зараженность вирусом криминогенности. Необходимо, чтобы сама формулировка государство образующих законов полностью исключила приход к власти людей политически и нравственно не зрелых, с уголовным прошлым, криминальными связями. И, насколько нам известно, к подобной работе кое-где уже приступили.
Во-вторых, должны существовать эффективные механизмы для устранения из государственного и муниципального управления, по крайней мере, явных проходимцев. На такой подход к решению проблемы сориентировал и позитивно настроенную часть государственного аппарата и Президент РФ Путин В.В.
В-третьих, прокуратуре на местах следует интенсифицировать реагирование на факты принятия региональных правовых актов, несущих отрицательный, а порой и криминогенный заряд.
В-четвертых, каждый факт негативного правотворчества в кратчайшие сроки должен получать публично-правовую оценку в рамках конституционной и административной юстиции.
Автор - судья Курского областного суда, кандидат юридических наук Колоколов Н.А.